Zanobini define el contenido del acto administrativo como “aquello que con el acto la autoridad administrativa pretende disponer, ordenar, permitir, atestiguar o certificar” y, distingue entre el contenido natural, el implícito y el accidental o eventual, no faltando quienes de forma más simple reducen esa clasificación a dos términos: contenido natural y contenido accidental.
Contenido natural es aquel cuya existencia sirve para individualizar el acto mismo e impide su confusión con otros. También se le denomina esencial, porque no puede faltar sin que el acto se desvirtúe, a diferencia del contenido implícito; el contenido implícito es aquel que, aunque no sea expresamente recogido por la norma singular, se entiende comprendido en él por estarlo en la regulación legal (la indemnización o justiprecio en la expropiación).
A su vez, contenidos accidentales y eventuales de los actos son: el término, la condición y el modo.
- El término es el momento, ordinariamente un día determinado, a partir del cual debe comenzar o cesar la eficacia del acto. El momento en que el acto administrativo adquiere eficacia es aquel en que alcanza la perfección, y la expresión de un término distinto sirve para que el acto despliegue sus efectos en un momento anterior o posterior. El término final significa que los efectos del acto terminan en el momento previsto.
- La condición es la cláusula por la que se subordina el comienzo o la cesación de los efectos de un acto al cumplimiento de un suceso fortuito o incierto. En el primer caso se habla de condición suspensiva, en el segundo de resolutoria.
- El modo es una carga específica impuesta a la persona en cuyo interés se ha dictado el acto, por la cual se le exige un determinado comportamiento del que depende la posibilidad de disfrutar de los beneficios del acto, lo que no debe confundirse con los deberes que directamente impone la ley como contenido implícito de aquél.
Conviene advertir que las cláusulas accesorias solo se dan realmente cuando la Administración actúa dentro de facultades discrecionales para imponerlas y no hay norma contraria que se oponga a su inclusión en el acto. De existir norma prohibitiva, serían elegales. Pero tanto en este caso, como cuando por otras circunstancias concurran vicios invalidantes en la cláusula accesoria, su nulildad no se contagia a todo el acto, salvo que la inclusión de la cláusula haya sido la razón principal determinante de su emisión. Así, por ejemplo, la nulidad de la condición conlleva de ordinario la invalidez de todo el acto, mientras que la nulidad del modo solo comporta la invalidez de dicha cláusula.
