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1.1.Evolución histórica

A lo largo de los siglos los ordenamientos jurídicos mostraron poco interés por la defensa de playas, costas y zonas adyacentes al mar, terrenos en los que no se manifestaba tensión entre la titularidad pública y privada. Durante muchos años se consideraba suficiente la calificación de dichas zonas como res communis omnium lo que permitía su anárquica pero infrecuente utilización e incluso apropiación. Esta tendencia cambió cuando el incremento de la pesca, el comercio marítimo o uso turístico de las costas junto con la explotación petrolífera o minera desvelaron el extraordinario valor económico del mar y sus riberas, hicieron insostenible tal calificación por los riesgos de privatización que comportaban. Incluso antes de que esto fuera patente, razones de seguridad y soberanía impulsaron al legislador decimonónico a incluir el mar territorial en el dominio público (Ley de aguas de 1866 y ley de puertos) que sólo definen dos zonas demaniales:

  1. Mar litoral:
    • Cuya delimitación deviene en una cuestión polémica que el texto remite a la anchura determinada por el Derecho internacional, disponiendo en ella el Estado la vigilancia, aprovechamientos, derecho de asilo e inmunidad conforme a las leyes y tratados internacionales.
  2. Las playas:
    • Expresando la ley de 1866 un concepto ajeno a su sentido vulgar, y aún técnico, definiéndolas como la parte de costa que el mar cubre y descubre con los flujos y reflujos de las mareas, independientemente de que lo formen arenales, pedregales, rocas o cualquiera otros tipos de materiales geológicos, extendiendo el dominio público a los terrenos unidos a las mismas por accesiones o aterramientos que ocasione el mar, aunque por el contrario reconozca un peligroso derecho de accesión de los propietarios colindantes cuando se den las circunstancias establecidas en el texto legal.

Pero hoy en día las circunstancias han cambiado radicalmente, siendo evidente el valor de la costa, mar territorial y plataforma continental que, como dice la Exposición de Motivos de la Ley de Costas, “nuestro demanio marítimo está afectado, como ocurre en otros países, por un fuerte incremento de la población y la consiguiente intensificación de usos turísticos, agrícolas, industrial, de transporte, pesquero y otros, lo que ha producido un proceso de depredación y privatización”.

Contra esta situación ya había reaccionado antes la Ley 28/1969, y el mismísimo constituyente español que constitucionaliza el dominio publico en el art. 132 CE: “Son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial, y los recursos naturales de la zona económica exclusiva y la plataforma continental”.

1.2.La Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas

La Ley de Costas tuvo por objeto la determinación, protección, utilización y policía del demanio marítimo terrestre y especialmente la ribera del mar (art. 1).

La Ley de Costas-1988 se propuso restituir íntegramente al dominio público las propiedades privadas existentes dentro del mismo mediante una amplia y costosa operación de deslinde, compensando a los propietarios con un derecho de concesión por 30 años prorrogable por otros 30, reforzó la regulación de las servidumbres marítimas sobre la propiedad colindante a las riberas del mar y dotó a la Administración de exorbitantes poderes de deslinde y sancionadores.

1.3.La reforma de la Ley 22/1988, de Costas por la Ley 2/2013, de 29 de mayo

A)Contenido de la reforma

La política de recuperación y disciplina rigurosa que impuso la Ley de Costas de 1988, que se venía imponiendo sin mucha eficacia, ha generado numerosos conflictos que han resultado agravados por la aguda crisis económica que padecemos. Esa es la situación que pretende corregir la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley de Costas de 1988.

Argumento de peso contra la Ley de Costas de 1988 es el de haber producido una importante inseguridad jurídica para los titulares de viviendas y otros inmuebles: deslindes sin criterios homogéneos y falta de garantías para adquirentes de buena fe lo que tuvo especial incidencia sobre adquirentes extranjeros, lo que motivó la protesta formal del Parlamento de la Unión Europea.

Como medidas de protección del litoral se prohíben nuevas edificaciones pero se permiten las necesarias obras de mejora en los edificios existentes siempre que no supongan cualquier aumento de volumen, altura o superficie.

En orden a la seguridad jurídica se clarifica el alcance tierra adentro de la zona marítimo-terrestre, abordándose exclusiones puntuales.

Se garantiza la información a los ciudadanos sobre la propiedad, confiando que nadie pueda adquirir, como venía ocurriendo, una vivienda en la costa y descubrir después su condicional demanial. Para ello, se obliga a inscribir los bienes de la zona marítimo-terrestre en el Registro de la Propiedad, y se asegura esta información a los interesados desde el inicio del deslinde. Además, se ofrecerá información gratuita a todos los ciudadanos vía Internet sobre las líneas de deslinde; y, en fin, se mejora la situación jurídica de quienes se vieron despojados de sus bienes inscritos con la Ley de 1988: ampliación del plazo máximo de las concesiones de 30 a 75 años y acceso a ellas de los titulares de derecho inscritos en el Registro.

Como medidas de estímulo de la actividad económica en el litoral, la reforma supone la prórroga de las concesiones otorgadas hasta un plazo máximo de 75 años, solucionando los vencimientos de concesiones en 2018 y evitando la desaparición de empresas, con la consiguiente destrucción de empleo. Las actividades industriales potencialmente contaminantes requerirán un informe ambiental autonómico específico; se aumenta por igual tiempo de 75 años el plazo máximo de las nuevas concesiones y de las autorizaciones a 4 años; se permite la transmisión de los derechos, mortis causa e inter vivos (con autorización); se protegen los bienes declarados de interés cultural, aplicándoles su legislación protectora propia; se regula mejor la zona de servidumbre de protección: posible reducción de 100m a 20m en casos especiales, como ciertos núcleos de población, costeros, históricos; y se permiten las obras necesarias para la reparación y modernización de las instalaciones en esta zona (mientras no impliquen incrementos de altura o volumen).

B)Jurisprudencia constitucional

El peligro de la utilización constante de los recursos de inconstitucionalidad es la permanente inseguridad jurídica que crean y la ausencia de un necesario marco jurídico estable. Una vez llevada a cabo la reforma de 2013, esta fue impugnada por el PSOE y el TC dictó sentencia el 5/11/2015, por la que estimó parcialmente el recurso contra varios preceptos de la misma.

La sentencia declara inconstitucionales y nulos el art. 139, en cuanto introduce un nuevo apartado 5 en la DT 1 de la Ley de Costas; la DA 4, apartados 1, 2 y 4; y la DA 9. Además, declara que la DA7 y, por conexión, el anexo de la misma Ley, no son inconstitucionales siempre que se interpreten en los términos establecidos en el fundamento jurídico 14 de su sentencia.

La sentencia declara la inconstitucionalidad de parte de los puntos de la norma que más polémica doctrinal habían suscitado y más crítica por cuanto suponían modificaciones que alteraban en gran medida la tendencia tecnificadora del establecimiento de medidas y límites en las zonas de protección y alteraban sin justificación alguna, regímenes concretos operando, para muchos, una auténtica derogación singular del régimen general establecido en la Ley de Costas y reconocido por otra parte en la normativa internacional.

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