El marco constitucional de las corporaciones públicas

El art. 7 CE proclama el principio de libertad para la creación y ejercicio de la actividad sindical: "los sindicatos de trabajadores y las asociaciones empresariales contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales que les son propios. Su creación y el ejercicio de su actividad son libres”; asimismo, el art. 22 CE reconoce el Derecho de libre asociación.

Al referirse a los Colegios profesionales en su art. 36, parece lógico entender que la Constitución acepta la situación preconstitucional ("la Ley regulará las peculiaridades propias del régimen jurídico de los Colegios profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas. La estructura interna y su funcionamiento deberán ser democráticos”), y el art. 52 a las Organizaciones profesionales, en clara referencia a las diversas clases de Cámaras ("la Ley regulará las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos”). De otra parte, la LOAPA-1982, saliendo al paso de la desorganización que en esta materia podría originarse por la instauración del Estado de las Autonomías, estableció unas reglas básicas, una especie de estatuto mínimo, que consagró, implícitamente, la obligatoriedad de la afiliación, y cuya adecuación a la Constitución sancionó la STC 05/08/1983.

Cuestión distinta es la de la compatibilidad de estas organizaciones corporativas con la existencia de sindicatos o asociaciones privadas que cubran el mismo ámbito personal, problema que hay que entender resuelto en función del principio de libertad de asociación y sindical. Pudiendo crearse sindicatos o asociaciones de profesionales paralelamente a los Colegios pero sin habilitar para el ejercicio profesional; de la misma forma que los empresarios y comerciantes, que deben inscribirse obligatoriamente en una Cámara, pueden crear o formar parte de organizaciones empresariales de naturaleza sindical. Lo que no es posible crear Colegios profesionales o Cámaras paralelas a los existentes y con las mismas funciones.

3.1.El alcance de la obligatoriedad de afiliación

La obligatoriedad de la pertenencia a una Corporación y la consiguiente compatibilidad de esa exigencia con la libertad negativa de asociación (nadie está obligado a asociarse), fue reconocida para los Colegios profesionales por el TC (STC 89/1989). Asimismo, sentencias del mismo Tribunal (131/1989 y 35/1993) extienden dicha obligatoriedad a algunos profesionales que a la par son funcionarios, como los médicos de la SS no ejercientes privados. Esto supone un trato discriminatorio respecto de otros funcionarios, como los Abogado del Estado, Economistas, Farmacéuticos, Arquitectos, Ingenieros, etc., a los que no se exige la colegiación para defender o servir a la Administración Pública.

Para las Cámaras Oficiales, la STC 132/1989, sienta una doctrina diversa, flexibilizando la regla de la obligatoriedad que, por no estar contemplada expresamente en el art. 52 CE, solo se declara admisible: "cuando venga determinada tanto por la relevancia del fin público que se persigue, como por la imposibilidad, o al menos dificultad, de obtener tal fin, sin recurrir a la adscripción forzosa a un ente corporativo", lo que no concurría, a juicio del TC, en el caso catalán que contemplaba como propio de las Cámaras Agrarias únicamente las funciones de prestación de servicios, información, ejercicio de competencias administrativas que se deleguen en ellas, de representación y defensa procesal y de consulta y colaboración con la Generalitat.

El mismo argumento sirvió de base al TC (STC 16/06/1994) para declarar la inconstitucionalidad de la adscripción obligatoria a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación que imponía la Ley de 1911 y el RD-ley de 1929, al entender que ninguna de las funciones que éstas tenían atribuidas, sustancialmente iguales a las de las Cámaras Agrarias, justificaba por su relevancia pública la adscripción forzosa de los profesionales del sector por cuanto "cualquiera de las funciones enumeradas puede encomendarse a asociaciones de tipo privado o, incluso, realizarse directamente por la propia Administración sin necesidad de obligar a los comerciantes, industriales y nautas a pertenecer obligatoriamente a una corporación de Derecho público y a sostenerla con sus aportaciones".

Para sorpresa de muchos, en la STC 12/06/1996 el alto tribunal cambió su criterio al enjuiciar la Ley 3/1993, considerando distinto el caso de las cámaras oficiales de Comercio, Industria y Navegación por entender que sin la obligatoriedad de afiliación encontraría muchas dificultades para cumplir la totalidad de los fines atribuidos por la citada Ley, declarando la constitucionalidad de la obligatoriedad y el pago obligatorio de una cuota para el mantenimiento de las cámaras. Una obligatoriedad que mantiene la vigente Ley 4/2014 si bien desprovista de sanción ya que formula "sin que de ello se derive obligación económica alguna".

La Administración corporativa cameral también ha sufrido otros embates, ya que en la LPGE-1989 declaró la voluntariedad de la afiliación a las Cámaras Oficiales de Propiedad Urbana y, posteriormente, decretó su disolución y la confiscación de sus bienes. Aún cuando el TC (STC 16/06/1994) declaró la inconstitucionalidad de dicha disolución por haberse efectuado en una LPGE, y como tal, formalmente inadecuada, lo cierto es que rehusó entrar en el fondo de la cuestión, es decir, en si la supresión de las Cámaras de la Propiedad es o no contraria a la libertad de asociación.

3.2.Las asociaciones privadas de configuración legal

La contradictoria y sorprendente jurisprudencia del TC sobre corporaciones públicas no sólo radica en haber declarado no obligatorias unas corporaciones públicas que lo venían siendo como las cámaras, salvo las privilegiadas de Comercio, Industria y Navegación, sino también en haber admitido la adscripción forzosa de los particulares a otras entidades de naturaleza asociativa. Éste es el caso de las Federaciones Deportivas, regulada por Ley 10/1990 del Deporte, que el TC (STC 24/03/1985), tratando de respetar la tendencia privativista del deporte y, por otra, la tesis restrictiva par la Administración corporativa, la encuadra en las “asociaciones de configuración legal, cuyo objeto es el ejercicio de funciones públicas de carácter administrativo”, y que viene a responder a uno de los problemas que plantea el Estado Social y democrático de Derecho: organizar su intervención en diversos sectores de la vida social.

Esta calificación es inaceptable por estar en contradicción con el régimen jurídico de las Federaciones Deportivas a las que es obligado pertenecer para participar, tanto en la actividad organizativa como en la práctica profesional, y a las que se atribuyen “funciones públicas de carácter administrativo”, justificando las reglas de tutela y control por el Estado sobre su organización y actividad.

Dicha Sentencia, sirve de cobertura a la Ley 10/1990, al tratar de esquivar la naturaleza corporativa y pública de las Federaciones Deportivas, resuelve mal el problema de la libertad negativa (libertad de no asociarse) conforme al art. 22 CE, pues afirma que no son asociaciones obligatorias. La contradicción está a la vista, pues el Tribunal debe reconocer que el Ordenamiento estimula cumplir el requisito de incorporación: “en cuanto esa incorporación constituye un requisito para que los clubes deportivos puedan participar en competiciones oficiales y en cuanto canalizan subvenciones”. Con el mismo razonamiento se podría negar también la obligatoriedad de la incorporación a un Colegio de Médicos o de Abogados, ya que a nadie se le obliga a ejercer dichas profesiones. Para pasar al nivel profesional resulta tan obligatoria o necesaria la incorporación a la respectiva Federación Deportiva, como para el ejercicio de una profesión liberal en el correspondiente Colegio.