Colaboración y cooperación entre AAPP

12.1.Concepto y fundamento

La colaboración y cooperación entre entes públicos puede definirse conjuntamente como la actividad que deben asumir los entes públicos para el ejercicio más eficiente de sus competencias, pero sin imperatividad ni coacción directa, ni siquiera recurriendo a la vía judicial, es decir, equivalen a una coordinación voluntaria. Sin embargo, si una Administración participa en un procedimiento y asume voluntariamente un acuerdo, resulta obligado por el mismo.

La LRJSP define ambos conceptos: la colaboración como "el deber de actuar con el resto de AAPP para el logro de fines comunes" y la cooperación como "la situación que se da cuando dos o más AAPP, de manera voluntaria y en ejercicio de sus competencias, asumen compromisos específicos en aras de una acción común" (art. 140).

Para la jurisprudencia constitucional, el deber de colaboración o cooperación es un presupuesto implícito en el sistema de distribución de competencias, en la lealtad y solidaridad constitucional, que no necesita justificarse en títulos constitucionales expresos, dado que numerosas materias atribuidas al Estado, a las CCAA y a los entes locales, son objeto de potestades concurrentes en la normación y ejecución (STC 76/1983).

12.2.Los deberes derivados del principio de colaboración

La LRJSP (art. 141) prescribe que las AAPP deberán:

  1. Respetar el ejercicio legítimo de competencias de las otras Administraciones.
  2. Ponderar, al ejercitar competencias propias, la totalidad de intereses implicados y, en concreto, aquéllos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones.
  3. Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.
  4. Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administración pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.
  5. Cumplir con las obligaciones concretas derivadas del deber de colaboración y las restantes que se establezcan normativamente.

En tanto que el art. 142 enumera unas técnicas para hacer posibles estas obligaciones:

  • El suministro de información, datos, documentos o medios probatorios que se hallen a disposición del organismo público o la entidad al que se dirige la solicitud y que la Administración solicitante precise disponer para el ejercicio de sus competencias.
  • La creación y mantenimiento de sistemas integrados de información administrativa con el fin de disponer de datos actualizados, completos y permanentes referentes a los diferentes ámbitos de actividad administrativa en todo el territorio nacional.
  • El deber de asistencia y auxilio, para atender las solicitudes formuladas por otras Administraciones para el mejor ejercicio de sus competencias, en especial cuando los efectos de su actividad administrativa se extiendan fuera de su ámbito territorial.
  • Cualquier otra prevista en una Ley.

La Ley configura la asistencia requerida en los anteriores supuestos como un deber jurídico que podrá negarse, comunicándolo motivadamente a la Administración solicitante, cuando el ente público del que se solicita no está facultado para prestarla, o si al hacerlo causara un perjuicio grave a sus interesados o al cumplimiento de sus propias funciones, o cuando no tuviera medios para ello.

Las obligaciones enunciadas están desprovistas de la posibilidad de coerción directa, por lo que no es posible recurrir a los tribunales para exigir su cumplimiento.

12.3.La cooperación

La LRJSP define la cooperación como "la situación que se da cuando dos o más AAPP, de manera voluntaria y en ejercicio de sus funciones, asumen compromisos específicos en aras de una acción común" (art. 140). El art. 143 prescribe que "las AAPP cooperarán al servicio del interés general y podrán acordar de manera voluntaria la forma de ejercer sus respectivas competencias que mejor sirvan a este principio; añadiendo que la formalización de las relaciones de cooperación requerirá la aceptación expresa de las partes formulada en acuerdos o convenios".

El precepto enumera una lista orientativa de técnicas para dar cumplimiento al principio de cooperación:

  • La participación en órganos de cooperación, con el fin de deliberar y, en su caso, acordar medidas en materias sobre las que tengan competencias diferentes AAPP.
  • La participación en órganos consultivos de otras AAPP.
  • La participación de una Administración en organismos públicos dependientes de otra Administración diferente.
  • La prestación de medios materiales, económicos o personales a otras AAPP.
  • La cooperación interadministrativa para la aplicación coordinada de la normativa reguladora de una determinada materia.
  • La emisión de informes no preceptivos con el fin de que las diferentes AAPP expresen su criterio sobre propuestas que incidan en sus competencias.
  • Las actuaciones de cooperación en materia patrimonial, cambios de titularidad y cesión de bienes.

12.4.Órganos de cooperación. Conferencias de Presidentes, Conferencias Sectoriales, Comisiones bilaterales, y Comisiones territoriales de coordinación

Como cauce orgánico para desarrollar el contenido del deber de cooperación entre el estado y las CCAA, la LRJSP regula unos órganos colegiados de cooperación, consulta y colaboración a los que denomina conferencias y en los que se integran representantes de la AGE, de las Administraciones de las CCAA o, en su caso, de los entes locales, para coordinar voluntariamente actuaciones que mejoren el ejercicio de sus competencias.

Estas conferencias pueden ser de composición multi o bilateral, de ámbito general o sectorial en aquellas materias en que exista interrelación competencial.

La irrupción en nuestro ordenamiento de la técnica de los órganos colegiados de cooperación se produjo con anterioridad por la necesidad de coordinar las Haciendas de las CCAA y del Estado. La LOFCA creó a tal efecto el Consejo de Política Fiscal y Financiera, en el que se reunirían representantes del Estado y de las CCAA al más alto nivel administrativo (Ministros y Consejeros), concebido como órgano consultivo y de deliberación, sin competencias resolutivas propias.

La LRJSP regula la Conferencia de Presidentes que define como órgano de cooperación multilateral entre el Gobierno de la nación y los respectivos Gobiernos de las CCAA y está formada por el Presidente del Gobierno, que la preside, y por los Presidentes de las CCAA. La Conferencia de Presidentes tiene por objeto la deliberación de asuntos y la adopción de acuerdos de interés para el Estado y las CCAA, estando asistida por un Comité del que forman parte un Ministro que lo preside, y un Consejero de cada CCAA (art. 146).

Por otra parte, las Conferencias Sectoriales son órganos de cooperación, de composición multilateral y ámbito sectorial determinado, que reúnen, como Presidente, al miembro del Gobierno que, en representación de la AGE, resulte competente por razón de la materia, y a los correspondientes miembros de las CCAA. Las Conferencias Sectoriales ejercen funciones consultivas, decisorias o de coordinación orientadas a alcanzar acuerdos sobre materias comunes (arts. 147 y 148).

La adopción de decisiones, previa votación, podrán revestir la forma de acuerdo o recomendación.

El acuerdo supone un compromiso de actuación en el ejercicio de las respectivas competencias. Son de obligado cumplimiento y directamente aplicables ante la JCA, salvo para quienes hayan votado en contra.

La Ley prevé, como contenido de los acuerdos, los planes conjuntos, de carácter multilateral, entre la AGE y las CCAA, para comprometer actuaciones conjuntas para la consecución de los objetivos comunes, que tendrán la naturaleza de Acuerdo de la conferencia sectorial y se publicarán en el BOE. El acuerdo que apruebe un plan deberá especificar los siguientes elementos:

  1. Los objetivos de interés común a cumplir.
  2. Las actuaciones a desarrollar por cada Administración.
  3. Las aportaciones de medios personales y materiales de cada Administración.
  4. Los compromisos de aportación de recursos financieros.
  5. La duración, así como los mecanismos de seguimiento, evaluación y modificación.

La recomendación de la Conferencia Sectorial tiene como finalidad expresar la opinión de la misma sobre un asunto que se somete a su consulta, comprometiéndose los miembros a orientar su actuación en esa materia de conformidad con lo previsto en la recomendación, salvo quienes haya votado en contra.

Las Comisiones Bilaterales de Cooperación son órganos de cooperación de composición bilateral que reúnen, por un número igual de representantes, a miembros del Gobierno, en representación de la AGE, y miembros del Consejo de Gobierno de la CCAA. Ejercen funciones de consulta y adopción de acuerdos que tengan por objeto la mejora de la coordinación entre las respectivas AAPP en asuntos que afecten de forma singular a la CCAA.

La misión de las Comisiones Territoriales de Coordinación (art. 154) consiste en mejorar la coordinación de la prestación de servicios, prevenir duplicidades y mejorar la eficiencia y calidad de los servicios cuando la proximidad territorial o la concurrencia de funciones administrativas así lo requieran. Su composición es multilateral, entre Administraciones de territorios limítrofes y podrán estar formadas por:

  • Representantes de la AGE y representantes de los entes locales.
  • Representantes de las CCAA y de los entes locales.
  • Representantes de la AGE, de las CCAA y de los entes locales.

Sus decisiones revestirán la forma de acuerdos de obligado cumplimiento para las AAPP que lo suscriban.

12.5.El Consejo de Unidad de Mercado

La Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, creó el Consejo para la Unidad de Mercado como órgano de cooperación administrativa para el seguimiento de la aplicación del contenido de la Ley. Está presidido por el Ministro de Hacienda y AAPP, cuenta con el Secretario de Estado de las AAPP, el Secretario de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa, el Subsecretario de Presidencia, los Consejeros de las CCAA competentes por razón de la materia y representantes de la Administración local. Se reúne al menos semestralmente, y entre sus funciones está el seguimiento de la adaptación de la normativa del conjunto de las autoridades competentes a los principios de aquella Ley, el impulso de los cambios normativos necesarios, el seguimiento de los mecanismos de cooperación como el sistema de intercambio de información e integración de registros sectoriales, la coordinación de la actividad desarrollada por las conferencias sectoriales en esta materia, el impulso de proyectos normativos y la revisión de los resultados de la evaluación periódica de la normativa.

Todo operador económico lesionado por una medida contraria a la unidad de mercado podrá, alternativamente a los recursos ordinarios, formular una reclamación ante el Consejo que, a su vez, la remitirá a la autoridad competente afectada.

A partir de ese momento, es a la Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia a la que corresponde gestionar el conflicto pero tampoco lo puede hacer de forma decisoria, ejecutoria o mediante el ejercicio de su poder sancionador. Y es que la Comisión solo puede actuar a través de su legitimación para la interposición de recurso contencioso-administrativo.

12.6.Los Convenios de colaboración

La cooperación entre dos Entes públicos se concreta en un acuerdo de voluntades que da lugar a un convenio o contrato.

La LRJSP regula los convenios y los define como "los firmados entre dos o más AAPP, o bien entre dos o más organismos públicos dependientes de distintas AAPP, y que podrán incluir la utilización de medios, servicios y recursos de otra Administración Pública, organismo público o entidad de derecho público vinculado o dependiente, para el ejercicio de competencias propias o delegadas".

El convenio también puede suscribirse entre una Administración o ente público y un sujeto de Derecho privado, siempre que se refiera a materias reguladas por la Ley de Contratos del Sector Público.

Las normas sobre validez y eficacia son obviedades como:

  • Los convenios deberán hacerse para conseguir una mayor eficiencia.
  • Deben ser financieramente sostenibles.
  • Los convenios se perfeccionan por el consentimiento de los firmantes.

Algo similar acontece en relación con el contenido de los convenios.