En el procedimiento de aprobación de los planes o instrumentos de ordenación urbanística aparecen claramente separadas las fases de formulación (redacción técnica del proyecto del plan), que habitualmente llevan a cargo los técnicos municipales o por encargo equipos externos especializados, y la aprobación de esos proyectos, vía procedimiento administrativo específico detalladamente regulado en la legislación autonómica correspondiente.
2.1.Formulación o redacción de los planes
La formulación o redacción material de los Planes Generales de Ordenación corresponde a los Ayuntamientos, aunque si carecen de medios pueden pedir el apoyo del órgano competente de la Diputación o la Comunidad Autónoma.
El planeamiento de desarrollo (los Programas de Actuación Urbanística, Planes Parciales y Especiales) es formulado asimismo por las Entidades locales. No obstante, se reconoce a los particulares y otras entidades públicas la facultad de redactar y elevar a la Administración competente para su tramitación los instrumentos de desarrollo del planeamiento general; pero este derecho se convierte en un deber para los propietarios afectados cuando lo establece la legislación urbanística aplicable.
El TRLSRU reconoce la iniciativa de los particulares, propietarios o no de terrenos, en ejercicio de la libre empresa, para ejecutar la urbanización cuando ésta no deba o vaya a realizarse por la Administración competente; un derecho que se complementa con el derecho a que se les facilite por los Organismos públicos cuantos elementos informativos precisen e incluso el beneficio de ocupación de fincas conforme a lo establecido por la LEF.
2.2.Fases del procedimiento. El trámite de información pública
La participación ciudadana cobra un interés especial en la aprobación de los Planes Generales por la Administración municipal, que se venía articulando únicamente en la fase posterior de aprobación inicial del plan, sobre la técnica de una audiencia colectiva.
El trámite de información pública consiste en la exposición al público de un proyecto completo, seguido de un posterior trámite de alegaciones por los interesados en el plazo de un mes, alegaciones que se resuelven motivadamente en la aprobación correspondiente (inicial, provisional o definitiva).
El Reglamento de Planeamiento (RD 2159/1978) reguló con carácter potestativo la consulta previa “antes de acordar la elaboración de cualquier Plan de Ordenación, Norma o Programa como modalidad anticipada de la información pública, la Administración podrá abrir un periodo de información pública para recoger sugerencias u observaciones sobre la necesidad, conveniencia y demás circunstancias de la ordenación. El Reglamento de Planeamiento impuso este debate previo cuando se tratare de:
- Planes Generales.
- Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento.
- Planes Especiales de reforma interior”.
La consulta previa se impuso a la tramitación de los planes superiores y no a otros de menor entidad de desarrollo de aquellos, como los planes parciales, etc, para los que la consulta previa era facultativa. Según esta regulación, que ahora recogen las leyes autonómicas, a partir del momento en que los trabajos técnicos de elaboración del PGOM “hayan adquirido el suficiente grado de desarrollo que permita formular los criterios, objetivos y soluciones generales del planeamiento”, es obligado exponer al público esos trabajos “al objeto de que durante el plazo que señale la legislación urbanística los particulares puedan formular sugerencias y, en su caso, otras alternativas al planeamiento”.
Redactado o formulado el Plan o instrumento de ordenación urbanística el procedimiento para su aprobación responde al prototipo de procedimiento trifásico descrito:
- Cumplida la aprobación inicial por la Entidad local u Organismo se somete a información pública por el periodo marcado por la legislación autonómica.
- A la vista del resultado la Entidad u Organismo que aprobó el plan inicialmente, acuerda la aprobación provisional como las modificaciones que procedieran. Si dichas modificaciones son sustanciales se abre nuevo periodo de información. antes de acordar la aprobación provisional.
- Otorgada la aprobación provisional se somete a la autoridad u órgano competente que debe otorgar la aprobación definitiva.
De lo expuesto se deduce que la fórmula participativa por excelencia en los procedimientos adminsitrativos, como es este de aprobación de los planes de urbanización, es la información pública que se instrumenta tanto en la ya comentada fase de elaboración (consulta previa), como inmediatamente después, y que consiste en su exposición pública, seguida de un plazo de audiencia para alegaciones de los interesados a fin de que expresen sus puntos de vista.
2.3.La evaluación ambiental
El procedimiento de aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística se ha visto complicado por la necesaria y concurrente tramitación del procedimiento dirigido a obtener la declaración de impacto ambiental exigida por las leyes autonómicas y obligado en virtud de la transposición de la Directiva 2001/42 del Parlamento y del Consejo Europeo, y, en último término, regulado por la Ley 9/2006.
Dicha norma impone que la normativa reguladora de los planes y programas de cualquier índole que puedan tener efecto significativo sobre medio ambiente se someterán a un proceso de evaluación ambiental. Este proceso comprende la elaboración de un informe de sostenibilidad, un régimen de consultas a las Administraciones afectadas, al público y, en fin, la redacción de una memoria ambiental cuyo resultado deberá integrarse en la decisión final en dicho procedimiento.
Todo comienza con un documento básico que es el informe de sostenibilidad ambiental. Éste debe identificar y evaluar los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente que puedan derivarse de la aplicación del plan o programa de que se trate, así como las alternativas razonables técnicas y ambientalmente viables. En todo caso, debe tenerse en cuenta y analizarse la alternativa cero, es decir, las ventajas que se derivarán de la no realización del programa o plan que se propone, pues, muchas veces, en términos ambientales, lo mejor es dejar las cosas como están.
Aplicando esta regla, el art. 22 TRLSRU somete a evaluación ambiental todos los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, sin perjuicio del anterior evaluación del impacto ambiental de los proyectos necesarios para su ejecución.
Es el Ayuntamiento el órgano competente para tramitar este procedimiento ambiental incardinado en el de aprobación de los planes. Tras cumplimentar los trámites de audiencia e información pública, el Ayuntamiento remitirá el conjunto del expediente, que incluirá todos los informes y alegaciones que se hayan efectuado sobre éste al órgano ambiental competente, de ordinario la Consejería de Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma, para que emita el Informe de sostenibilidad ambiental.
