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La Ley del Suelo de 1956 aparte de imponer una determinada clasificación del territorio municipal (suelo urbano, de reserva urbano y rústico) apenas estableció ningún condicionamiento legal a la actividad planificadora, por lo que jurídicamente la elaboración de los planes quedó entregada a la discrecionalidad del hacer urbanístico de cada planificador y correspondientes presiones de los intereses del entorno.

3.1.Los estándares urbanísticos

La Ley de Reforma de 1975 redujo tal libertad técnica del planeamiento e introdujo unos estándares o criterios en la elaboración y aprobación de los Planes que, en la actualidad, siguen vigentes por haber sido recogidos en los mismos términos por la legislación autonómica.

Los estándares urbanísticos son indicadores, formulados en términos numéricos, de un determinado nivel de equipamiento de una zona a urbanizar y edificar, que operan a partir de los Planes Generales Municipales y que, al imponer una mayor vinculación técnica, reducen la discrecionalidad administrativa en el planeamiento urbanístico y que permiten un mayor control de la legalidad de los Planes, que incurren obviamente en nulidad si se aprueban contrariando lo en ellos dispuesto.

La Ley del Suelo de 1992 incluyó entre las determinaciones del los Planes Generales Municipales, y para todo el territorio ordenado, los "espacios libres destinados a parques y zonas verdes públicas en proporción no inferior a 5 m2 por habitante". Para el suelo urbano el Plan General debía prever el terreno necesario para parques y jardines públicos y zonas deportivas, de recreo y expansión, templos, centros docentes, asistenciales y sanitarios y demás servicios de interés público y social, cuya dotación debería establecerse en función de las características socioeconómicas de la población y legislación específica sobre la materia, así como el suelo destinado a aparcamientos públicos y privados. En suelo urbanizable, los Planes Parciales desarrollan el Plan General ordenando el suelo urbanizable programado en un sector, por lo que los estándares son idénticos que el Plan General establece para el suelo urbano, aunque más detallados.

Por su parte, los Planes Parciales establecían la necesidad de prever reservas de terrenos para parques y jardines, zonas deportivas de recreo y expansión en proporción adecuada a las necesidades colectivas. La superficie destinada a dichas reservas se estableció como mínimo en 18 m2 por vivienda o por cada 100 m2 de edificación residencial. Esta reserva no podría ser inferior al 10% de la superficie total ordenada, debiendo establecerse con independencia de las superficies destinadas en el Plan General a espacios libre o zonas verdes para parques. Las superficies mínimas deberán ser de dominio público y uso público (art. 83.2).

También se imponían reservas de terrenos para centros culturales y docentes, en proporción mínima de 10 m2 por vivienda o por cada 100 m2 de edificación residencial. Por último, el Plan ha de referirse al trazado y características de la red de comunicaciones propias del sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto en el Plan General de Ordenación.

Los estándares urbanísticos están ahora, como dijimos, precisados en la legislación autonómica. No obstante, el TRLSRU impone uno general consistente en destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a régimen de protección pública, que al menos, permita establecer el precio máximo de venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda.

Esta reserva será determinada por la legislación de ordenación territorial y urbanística comprendiendo como mínimo los terrenos para realizar el 30% de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanización.

Dicha legislación excepcionalmente puede fijar o permitir una reserva inferior para determinados municipios o actuaciones siempre que cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización, se garantice en el instrumento de ordenación:

  • el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación.
  • una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social.

3.2.Las determinaciones legales de directa aplicación

Además de los estándares, la Ley del suelo de 1956 y después el TRLS-1976 estableció una norma imperativa, de directa aplicación, sobre el aspecto externo de los edificios: "las construcciones habrán de adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuvieran situadas..." debiendo de armonizar con el entorno artístico, histórico o arqueológico en que se encuentren, sin que puedan romper la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo si la construcciones se sitúan en lugares de paisaje abierto y natural, en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico artísticas, inmediaciones de carreteras y caminos de trayecto pintoresco.

Esa determinación está ahora contenida en el art. 20.2 TRLSRU: “Las instalaciones, construcciones y edificaciones habrán de adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuvieran situadas, y a tal efecto, en los lugares de paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo, o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales, y en las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco, no se permitirá que la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o la instalación de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompa la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo”.

Determinadas leyes especiales imponen concretas limitaciones sobre la urbanización, la construcción y uso de los terrenos, y que resultan también directamente aplicables prevaleciendo sobre determinaciones contrarias de los planes.

En este sentido, la Ley de Carreteras, distingue, en razón de la mayor o menor proximidad a dichas vías, tres zonas diferentes y una línea de edificación que sujeta los terrenos contiguos a las carreteras a determinadas limitaciones o vinculaciones urbanísticas:

  1. La zona de dominio público comprende los terrenos ocupados por la carretera y sus elementos funcionales, y además una franja de terreno de 8m de anchura en autopistas, autovías y vías rápidas y de 3m en el resto, a cada lado de la vía, medidas en horizontal y perpendicularmente al eje de la misma, desde la arista exterior de la explanación a cada lado de aquélla. En esta zona no pueden realizarse obras sin autorización previa del Ministerio de Fomento, cuando la prestación de un servicio público de interés general así lo exija, sin perjuicio de cualesquiera otras competencias concurrentes, sobre todo de la municipal (art. 21).
  2. La zona de servidumbre de las carreteras estatales consiste en dos franjas de terreno a ambos lados de la carretera, delimitadas interiormente por la zona de dominio público y exteriormente por dos líneas paralelas a las aristas exteriores de la explanación, situadas a una distancia de 8m medidos desde las citadas aristas. Esta distancia es de 25m en el caso de la autopista. Esta zona queda gravada con una serie de servidumbres, reduciéndose los usos del suelo a los que sean compatibles con la seguridad vial y la sujeción de la realización de tales usos a previa licencia del organismo administrativo competente. Se prohíbe en todo caso la publicidad. Serán indemnizables la ocupación de la zona de servidumbre y los daños y perjuicios que se causen por su utilización (art. 22).
  3. La zona de afección comprende dos franjas de terreno a ambos lados de la carretera, delimitadas interiormente por la zona de servidumbres y exteriormente por dos líneas paralelas a las aristas exteriores de la explanación, situadas a una distancia de 50m en las carreteras de las redes nacionales y de 30m en las restantes, medidas desde las citadas aristas. En el caso de autopistas, autovías y vías rápidas, la distancia es de 100m. En esta zona la ejecución de cualquier obra, el cambio de uso o de destino y la plantación de tala de árboles precisan previa licencia del organismo administrativo del que depende la carretera, sin perjuicio de la competencia del municipio o cualesquiera otras. También aquí se prohíbe la publicidad.
  4. Además hay que contar con la línea límite de edificación, línea que se sitúa a 25m de la arista exterior de la calzada, y en las autopistas y autovías a 50m, medidos de idéntica forma. La funcionalidad de la línea de edificación sirve para impedir en ella toda obra de construcción, reconstrucción o ampliación de cualquier tipo de edificaciones, con la sola excepción de las que resulten imprescindibles para la conservación y mantenimiento de las ya existentes (art. 25).

Cuando las carreteras discurren por tramos urbanos, travesías urbanas, las anteriores disposiciones pueden ser excepcionadas, reduciéndose las distancias mínimas de retranqueo de la edificación conforme a lo establecido en el Plan General de Ordenación Municipal o Programa de Actuación Urbanística, o cuando sin existir planeamiento urbanístico el Ayuntamiento, previo informe de los órganos correspondientes, adopte acuerdo fijando las distancias que deben guardar las edificaciones con respecto a la carretera.

También la Ley de Costas impone limitaciones de construcción y uso de los terrenos situados junto a la ribera del mar.

3.3.La reducción de la discrecionalidad en la elaboración de los planes y su control judicial

A pesar del incremento de los elementos reglados que condicionan el ejercicio de la potestad de planificación, y cuyo control judicial se ejerce por los Tribunales Contencioso-Administrativos, son muchos los márgenes de discrecionalidad que en un urbanismo de obra privada y discriminatoria se ofrecen al planificador.

Ante decisiones de tanta trascendencia como el planeamiento supone, la doctrina y la jurisprudencia se han planteado la cuestión de las formas de control de la discrecionalidad que en aquél se manifiesta.

El Tribunal Supremo ha venido respondiendo negativamente a los recursos que pretendían el control de la discrecionalidad del planificador urbanístico hasta fechas recientes, por entender que la potestad de planeamiento participa, en cierto modo, de la naturaleza y en innovativa del propio poder legislativo. Sin embargo, en la década de los 80 se ha abierto paso una actitud más progresiva que permite el control sobre la apreciación o valoración de los hechos determinantes mediante los principios generales del derecho.

La primera posibilidad de control camina por la vía de verificar la existencia y realidad de los hechos y de su calificación jurídica por parte de la Administración, distinguiendo entre:

  • La fijación de criterios para calificar o proteger en el plan de urbanismo el interés general, en la que existe discrecionalidad en su configuración, desde de la racionalidad que impone el principio de interdicción de arbitrariedad del poder público.
  • La concreta calificación o protección de una finca determinada, donde no se estaría ante una actividad discrecional de configuración, sino ante una simple labor de subsunción del caso concreto en las determinaciones legales o criterios recogidos en el planeamiento.

Sirven igualmente al control judicial los principios generales del Derecho, figurando en vanguardia el de prohibición de la arbitrariedad que afecta a aquellas decisiones administrativas que respeten la legalidad, pero que son claramente absurdas, manifiestamente ilógicas, no conformes con las mínimas exigencias de la racionalidad, exigiendo la Constitución Española a todos los poderes públicos la obligación de velar por el uso racional de todos los recursos naturales, entre ellos el suelo.

La Jurisprudencia ha utilizado también en el control de la discrecionalidad en el planeamiento el principio de proporcionalidad, considerándolo como exigencia de equilibrio y ponderación entre los intereses generales y los particulares implicados en la ordenación urbanística y recogido en cierto modo por el ordenamiento urbanístico, normas administrativas y el propio Tribunal Supremo.

A pesar de que el sistema español de régimen del suelo consagra la más flagrante discriminación entre los propietarios del término municipal, el principio de igualdad se manifiesta legalmente en la prohibición de dispensas o reserva de dispensación contenidas en los planes de urbanismo y en una formulación positiva, cuando se hace referencia a ordenaciones generales uniformes para los terrenos de cada zona y a la exigencia del reparto interzonal de costes y beneficios.

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