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7.1.Antecedentes. De la nonata revolución del TRLS-2008 a la involución de las STC en 2015. ¿Una vuelta a la libre valoración?

El sistema de valoración, que venimos denunciando por injusto y especulativo, es objeto de crítica implacable en la Exposición de Motivos del TRLS-2008 y de hecho, el leit motiv del cambio normativo.

Frente al sistema de valoración anterior, que se derogaba, la gran innovación que pretendió fue, precisamente, volver a la regla clásica de que las plusvalías y aprovechamientos urbanísticos previstos en los planes no computaran en ningún caso en las valoraciones, imponiendo la referida distinción de las situaciones entre suelo rural y suelo urbanizado que atiende a la realidad física de no estar o estar urbanizado.

De esta forma el suelo rural-urbanizable al que el TRLSRU llama suelo rural vacante (suelo rural con vocación urbana) no podrá ser valorado, como venía ocurriendo, por el método residual en el que se computaban los aprovechamientos urbanísticos previstos en los planes y, ni siquiera, por el método de comparación con fincas análogos propenso a incluir esa plusvalía u otras expectativas. Una regla, sin embargo, que se queda a medio camino, porque el necesario rigor en la aplicación de esta regla no se lleva hasta el final, pues los propietarios de suelo rural-urbanizable resultan compensados con conceptos indemnizatorios que no alcanzan a los propietarios de suelo rural no urbanizable.

Y porque además, el Tribunal Constitucional ha desmantelado esta pretensión, pues ha declarado la inconstitucionalidad de los preceptos del TRLS-2008 que permitían una modulación de los valores al alza, de una parte, y de otra, ha terminado por dinamitar la intencionalidad primigenia del texto declarando la inconstitucionalidad del método de valoración de la facultad de indemnizar la privación de participar en una actuación de primera urbanización (STC 218/2015).

Nos encontramos pues, con una regulación de las valoraciones de suelo que tenía una pretensión: valorar por lo que hay y no por lo que puede llegar a haber, y que como consecuencia de las recientes sentencias constitucionales deja un margen de interpretación tan amplio que permite precisamente lo contrario de lo que pretendía originariamente: valorar expectativas urbanísticas prácticamente sin limitación alguna.

7.2.Valoración del suelo rural

El art. 36 TRLSRU establece que cuando el suelo sea rural, es decir, no urbanizado, y al margen de lo que determinen los instrumentos de ordenación urbanística sobre su aprovechamiento edificatorio, los terrenos se tasarán mediante la capitalización de la renta anual real o potencial, eligiendo la que sea superior, según el momento al que deba entenderse dicha valoración, no siendo posible aplicar el criterio de comparación (valoración según precios de mercado de fincas análogas).

En ningún caso podrán considerarse para la valoración del suelo rural las expectativas derivadas de la asignación de edificabilidad y usos por la ordenación territorial o urbanística que no hayan sido aún plenamente realizados.

La renta potencial se calculará según el rendimiento del uso, disfrute o explotación de que sean susceptibles los terrenos conforme a la legislación que les sea aplicable, incluyendo, en su caso las subvenciones que con carácter estable se otorguen a los cultivos y aprovechamientos considerados para su cálculo, y descontándose los costes necesarios.

El rigor de este criterio quedaba, en principio, rebajado por la regla según la cual el valor así obtenido, podía ser corregido al alza, hasta un máximo del doble, en función de valores tales como localización, accesibilidad o ubicación, que había de ser justificado mediante expediente de valoración.

El art. 23.1.a TRLSRU ya no incorpora la determinación del máximo por el que se podía ponderar al alza que era el doble de la valoración obtenida. Las STC 141/2014 y 43/2015 vienen a entender que, aunque es posible la existencia de un factor de corrección o ponderación al alza, no es competencia del Estado el establecimiento de cuál haya de ser ese porcentaje. El resultado de la declaración de inconstitucionalidad de estas tres palabras “máximo del doble” dejan sin efecto todo el sentido que la ley pretendía dar al nuevo sistema de valoraciones porque al permitir la existencia de una ponderación pero no establecer su límite deja en manos del legislador autonómico, si entra a regularlo o directamente atribuye la posibilidad de elevar el valor hasta el límite que entiendan a los sujetos legitimados.

Además, cuando el suelo rural era urbanizable según las previsiones de los instrumentos de ordenación urbanística, a la valoración asignada, según la renta, había que sumarle la indemnización que le pudiera corresponder por la privación de la facultad de participar en una actuación de nueva urbanización (por expropiación del suelo o por modificación de las condiciones antes de estar terminada la actuación).

Esta indemnización consistía en aplicar a la diferencia entre el valor del terreno según el método de capitalización de rentas y el valor que tendría si ya estuviera urbanizado (si fuera suelo finalista), el mismo porcentaje que determine la legislación autonómica sobre la participación de la Comunidad en las plusvalías. El art. 38 TRLSRU establece este porcentaje entre el 5% y el 15%, pero podrá excepcionalmente ser incrementado por cada Comunidad Autónoma de forma proporcionada y motivada, hasta el 20%.

En todo caso esta sobrevaloración del suelo rural-urbanizable solo procede cuando concurran los siguientes requisitos:

  1. Que los terrenos hayan sido incluidos en la delimitación del ámbito de la actuación y se den los requisitos para iniciarla o para expropiar el suelo correspondiente, de acuerdo con la legislación.
  2. Que la disposición, el acto o el hecho que motiva la valoración, impida el ejercicio de dicha facultad o altere las condiciones de su ejercicio, modificando los usos del suelo o reduciendo su edificabilidad.
  3. Que la disposición, el acto o el hecho surtan efectos antes del inicio de la actuación y del vencimiento de los plazos establecidos para dicho ejercicio, o si la ejecución no se hubiera llevado a cabo por causas imputables a la administración.
  4. Que la valoración no traiga causa del incumplimiento de los deberes inherentes al ejercicio de la facultad.

Se mantiene la desigualdad ya existente entre los propietarios de suelo rural-urbanizable y suelo rural no-urbanizable, pues estos últimos, al no tener derecho a urbanizar, no tienen ninguna compensación por la pérdida de éste, y así, la enfática declaración de la Exposición de Motivos de que la nueva Ley deja fuera del justiprecio cualquier plusvalía urbanística, queda desmentida.

Se introduce una nueva diferencia entre los propietarios de suelo rural-urbanizable, en función del sistema de ejecución de la unidad de actuación elegida para su desarrollo urbanístico. Los propietarios que lleven a cabo la urbanización por sí mismos (sistema de compensación) recibirán de plusvalía mínimo un 80%, y el municipio un 20% como máximo, pero si el municipio opta por un sistema de ejecución pública, expropiación o concesión, los propietarios recibirán la menor parte, máximo un 20%

La DT 3 de la Ley 8/2007, dispone que los terrenos rurales calificados como urbanizables y delimitados para su actuación, se valorarán conforme a la Ley 6/1998, reformada por la Ley 10/2003, siempre que al momento en que deba entenderse referida la valoración, no hayan vencido los plazos para la ejecución del planteamiento, o si han vencido, sea por causa debida a la Administración o a terceros. Si no existe previsión expresa sobre plazos, se aplicará el de 3 años contados a partir de la entrada en vigor de la Ley 8/2007.

Por su parte, la STC 218/2015 declaró inconstitucional el art. 25.2.a TRLS-2008 por entender que el método de valoración de la compensación de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización cuando los propietarios no han iniciado aún la urbanización pero no han incumplido sus deberes, no garantiza el proporcional equilibrio que debe existir entre la compensación prevista en la ley y el contenido real de la facultad de la que se ve privado el propietario y entiende que la compensación que contempla el art. 25.2.a aunque es constitucional, la forma de valorarla no lo es.

7.3.Valoración del suelo urbanizado

En el suelo urbanizado que no está edificado o en el que la edificación existente o en curso de ejecución es ilegal o en situación de ruina física, el valor radica en la plusvalía urbanística que los planes atribuyen a los terrenos.

Se considera uso y edificabilidad de referencia, los atribuidos a la parcela por la ordenación urbanística, incluido el de vivienda sujeta a algún régimen de protección que permite tasar su precio máximo de venta o alquiler.

Si los terrenos no tienen asignada edificabilidad o uso privado por la ordenación, se les atribuirá edificabilidad media y el uso mayoritario en el ámbito espacial homogéneo en que por usos y tipologías la ordenación urbanística los ha incluido. Una vez determinada la edificabilidad se aplicará, para obtener el valor del suelo, el método residual estático, que partiendo del precio de mercado del producto inmobiliario finalizado, descuenta todos los costes conocidos. Lo que resta será el precio del terreno.

Cuando se trate de suelo edificado o en curso de edificación, la Ley determina que el valor de la tasación será el superior entre el valor conjunto del suelo y la edificación por el método de comparación, o bien por el método residual (valor del suelo, sin considerar la edificación o construcción).

Si de lo que se trata, por último, es de suelo urbanizado sometido a actuaciones de reforma o renovación de la urbanización, el método residual considerará los usos y edificabilidades atribuidos por la ordenación en su situación de origen.

7.4.Ámbito de aplicación y reglas complementarias

El ámbito de aplicación de las reglas del TRLSRU sobre valoraciones del suelo, instalaciones, construcciones y edificaciones y los derechos constituidos sobre ellos se aplicará para:

  1. Verificación de operaciones de reparto de beneficios y cargas, necesarias para la ejecución de la ordenación territorial y urbanística, en que la valoración determine facultades o deberes propios del derecho de propiedad (en defecto de acuerdo entre todos los sujetos afectados).
  2. Fijación del justiprecio en la expropiación cualquiera que sea la finalidad de ésta y la legislación que la justifique.
  3. Fijación del precio a pagar al propietario en la venta o sustitución forzosa.
  4. Determinación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.

En cuanto al momento en que han de ser referidas las valoraciones:

  1. En las operaciones de reparto de beneficios y cargas a la fecha de iniciación del instrumento que las provoque.
  2. En la expropiación forzosa, al momento de iniciación del expediente de justiprecio individualizado o de exposición al público del proyecto de expropiación si se sigue el procedimiento tasación conjunta.
  3. En la venta o sustitución forzosas, al inicio del procedimiento que la motive.
  4. Cuando la valoración sea necesaria para determinar la responsabilidad de la Administración Pública, al momento de entrar en vigor de la disposición o del comienzo de la eficacia del acto que causó la lesión.

Los justiprecios o valoraciones han de referirse al pleno dominio de los terrenos, libres de cargas y conforme a su situación (urbanizado o rural). No obstante, si se expropia una finca con cargas, la Administración, podrá elegir entre fijar el justiprecio de cada uno de los derechos, y distribuirlo entre sus titulares, o bien valorar su conjunto y consignar su importe en el órgano judicial, para que éste, por el trámite de incidentes, fije y distribuya.

Como reglas de valoración de otros bienes distintos de los terrenos la Ley impone las siguientes:

  1. Las edificaciones, construcciones e instalaciones, sembrados y plantaciones, en el suelo rural, se tasarán independientemente del suelo, siempre que se ajusten a la legalidad, y por el método de coste de reposición, según su estado y antigüedad al momento de la valoración. Por el contrario, en el suelo urbanizado, las edificaciones, instalaciones y construcciones que se ajusten a la legalidad, se tasarán conjuntamente con el suelo, teniendo en cuenta su antigüedad y su estado y si quedaron incursas en situación de fuera de ordenación, su valor se reduce en proporción al tiempo transcurrido de su vida útil.
  2. Las concesiones administrativas y los derechos reales sobre inmuebles, a efectos de constitución, modificación o extinción, se valorarán con arreglo a las disposiciones sobre expropiación que determinen específicamente el justiprecio de los mismos, y subsidiariamente, según las normas de Derecho.
  3. Las indemnizaciones por razón de arrendamientos rústicos u otros derechos, se tasarán con arreglo a las leyes LEF y LAR.

7.5.Valoración del suelo en régimen de equidistribución de beneficios y cargas

Cuando el sistema de ejecución de la legislación autonómica permita a los propietarios, y éstos así lo decidan, asumir la iniciativa urbanizadora, es preciso valorar las aportaciones de los terrenos para ponderarlas, entre sí, o con las del promotor o la Administración, a efectos del reparto de beneficios y cargas y a la adjudicación de parcelas restantes.

La Ley dispone en primer lugar que para la valoración de los terrenos hay que atender al acuerdo entre todos los afectados y en su defecto, se valorará este suelo como suelo urbanizado.

En el caso de propietarios cuya insuficiente participación no les permita participar en la adjudicación de parcelas, el suelo se tasará como urbanizado, descontando los gastos de urbanización correspondiente, incrementados por la tasa y la prima de riesgo.

7.6.Indemnizaciones por privación de la facultad de participar en actuaciones de nueva urbanización y por la iniciativa de la promoción de actuaciones de urbanización o de edificación

El TRLSRU contempla 3 supuestos indemnizatorios, no excluyentes y que pueden, por tanto, darse de forma conjunta:

  1. Indemnización por la privación del derecho de urbanizar (el derecho de participar en actuaciones de nueva urbanización). Este derecho solo se reconoce a los propietarios del suelo rural-urbanizable (ver valoración suelo rural urbanizable), y que al considerarla la Ley en su Exposición de Motivos, servicio público, es incompatible con la indemnización (Cínicamente, según el profesor Parada)
  2. Indemnización por asumir la iniciativa urbanizadora que contempla la posibilidad de resarcir los gastos en que se incurre por asumir la iniciativa urbanizadora, al margen de tener o no derecho a participar en actividades de nueva urbanización (ej. el agente urbanizador). Todo proceso de esta índole supone una gestión empresarial, que finalmente puede quedar sin provecho por efecto de una disposición o acto de la Administración. Los actores tienen derecho, en todo caso, a una indemnización por los gastos, incrementada por la tasa y prima de riesgo.
  3. Indemnización por edificación, se valorarán tomando en cuenta los costes en proporción al grado alcanzado en su ejecución, siempre que ésta se ajuste a la legalidad y no se hayan incumplido los plazos. Para su valoración, el grado de ejecución se situará entre 0 y 1 y se multiplicará:
    • Por la diferencia entre el valor del suelo en origen y su valor terminada la actuación.
    • Por la merma provocada en el valor que correspondería si estuviera terminada la actuación, cuando sólo se alteren las condiciones sin impedir su terminación.

La indemnización nunca será inferior a la establecida para el suelo urbanizado y se distribuirá proporcionalmente entre los adjudicatarios de las parcelas. Si el Promotor no ha sido retribuido con parcelas, se descontará de las de los propietarios, y se calculará aplicando la tasa libre de riesgo y la prima de riesgo a la parte dejada de percibir de la retribución que tuviere establecida.

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