Análisis sobre la crisis de la inmunidad parlamentaria

A) La inmunidad en el siglo XX

El proceso histórico europeo es, en el terreno de los valores políticos, el curso de la extensión y consolidación de los principios y las prácticas democráticas y, en el campo jurídico, la reafirmación del Estado constitucional como un auténtico Estado de Derecho. De ésta forma asistimos a la superación de conflictos históricos de legitimidades, el Rey deja de ser soberano y las propias Cortes pasan a ser un órgano representativo pero, a la par, constituido del Estado, se consagra la independencia efectiva del Poder Judicial no sólo frente al Rey sino también ante el Gobierno.

El parlamento y la clase política, no sólo ya no esta amenazada por el Rey, sus ministros y sus jueces, sino que se convierte en acreedora de la opinión pública.

Francisco Silvela, político, consideraba imprescindible que la inmunidad parlamentaria no se convirtiera en una impunidad como la establecida entre nosotros con un amplio y generoso espíritu de imparcialidad política.

La equivalencia entre inmunidad e impunidad era prácticamente absoluta.

Durante la crisis de las democracias parlamentarias europeas, en el periodo de entre guerras, se agudizo la preocupación doctrinal por los abusos que, se cometían al amparo de la inmunidad parlamentaria.

Pero a la creciente crítica doctrinal, los parlamentarios se atrincheraron en su privilegio. Así pudo escribir Pérez Serrano que cuando parecía que se iba a reaccionar contra los abusos, la CE-1931 persevera en la misma equivocada táctica.

B) La inconsciencia actual de la inmunidad parlamentaria en Occidente

En el art. 71.1 CE tiene una serie de connotaciones y acarrea ciertas contradicciones:

1. La protección del parlamentario frente a los posibles comportamientos inculpatorios, sin base, del Gobierno es una hipótesis que a pasado a carecer de sentido en la actual etapa histórica en que se garantiza la plena independencia del Poder Judicial y cuando así mismo, el Gobierno es una emanación del Parlamento, como ocurre en todo régimen.
2. La tesis de que si el Gobierno es la casa de la mayoría, el Parlamento es la de la oposición no pasa de tener la inconsistencia de una bella frase, puesto que los parlamentos de nuestra época son meros órganos de refrendo de decisiones que se toman de ordinario, en el Gobierno o incluso en las Comisiones ejecutivas de los Partidos políticos que respaldan a éste.
3. Consecuentemente, la garantía que ofrece el instituto de la inmunidad a los parlamentarios de la oposición no es otra que la que deriva del corporativismo, casi siempre muy mal entendido, de Diputados y Senadores.
4. Determinados estudios de sociología jurídica parecen demostrar que, en la práctica, la inmunidad se levanta más difícilmente cuando el encausado pertenece a un grupo parlamentario de los que figuran la mayoría que cuando es miembro de un o pequeño de oposición, incluso se conceda el suplicatorio de un parlamentario de la mayoría más raramente cuando el Gobierno tiene un respaldo monocolor compacto que cuando su apoyo parlamentario es más plural y frágil.
5. Es innegable que el privilegio de la inmunidad se compadece mal no sólo con el fundamental principio de la igualdad ante la Ley, sino que además choca frontalmente con el derecho a la tutela judicial efectiva que tiene la víctima que ha sufrido el delito cometido por un parlamentario.

C) La crisis de la inmunidad parlamentaria en España

El art. 71.2 CE consagra que en el período de su mandato los Diputados y Senadores gozarán así mismo de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito y asimismo, que no podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva.

De la amplia doctrina del TC sobre la materia, son destacadas las siguientes afirmaciones:

1. Se trata de una prerrogativa cuyo fin es evitar que, por manipulaciones políticas, se impida al parlamentario asistir a las reuniones de las Cámaras y, en consecuencia, se altere indebidamente su composición y funcionamiento. No es un privilegio de los Diputados y Senadores, sino una protección del buen funcionamiento de la Cámara.
2. La inmunidad no ha sido concebida para extender de facto los límites de la prerrogativa, en parte vecina, de la inviolabilidad.
3. El ejercicio de la prerrogativa debe depender también de la gravedad de la trascendencia y de las circunstancias de los hechos imputados.
4. La denegación del suplicatorio no puede entenderse como un juicio de oportunidad, sino que ha de contener una argumentación razonada sobre que afectaría la composición o funcionamiento de la Cámara.
5. Como un acuerdo parlamentario de esta naturaleza puede tener una representación externa, de afectar a los derechos fundamentales de otros ciudadanos, se abre la posibilidad de que los mismos recurran en amparo ante el TC. En consecuencia son aplicables los parámetros del art. 24.1 CE, que sólo pueden ser exceptuados desde una perspectiva finalista.
6. La inmunidad parlamentaria sólo se extiende a procesos penales.
7. El momento de la instrucción penal, que afecte a un parlamentario, en que se debe cursar a su Cámara el correspondiente suplicatorio, es un momento fijable con cierta flexibilidad por el juzgador, quien puede admitir a trámite una querella contra un parlamentario posponiendo la solicitud del suplicatorio a la Cámara hasta el día en que formalice la inculpación.

La doctrina que acabamos de resumir ni puede, ni de hecho, consigue enervar los abusos a que es propicia la inmunidad.

Nuestras Cámaras consideran hoy vigente el art. 7 de  la Ley de 9 de febrero de 1912, conforme al cual, en el supuesto de que las Cámaras denieguen, expresamente el suplicatorio, se archivará definitivamente el procedimiento penal, sin que quede ninguna posibilidad de reabrirlo una vez expirado el mandato parlamentario.

Hoy en España se deduce que las Cámaras entienden que la denegación del suplicatorio supone irresponsabilidad penal plena y definitiva, mientras que en otros países conlleva simplemente una suspensión del plazo de prescripción y en otro tercer grupo de ordenamientos jurídicos tal denegación significa terminado el período por el que el parlamentario es inmune, cabe seguir el esclarecimiento judicial de los hechos si no ha prescrito el delito.

Otro factor de la decadencia de la inmunidad parlamentaria, entre nosotros, ha consistido en el abuso de aquellos de nuestros partidos que, en determinados momentos, para salvar del procedimiento a algunos dirigentes, llegado el momento de las elecciones lo incluyeron en zona de seguridad en una lista al Congreso, cerrada y bloqueada, que tras la proclamación del candidato como electo se convirtió en un blindaje procesal nada despreciable.

En nuestra vida parlamentaria, en las últimas legislaturas al no alcanzar la mayoría absoluta, los socialistas (2004-20011) se produjo un sensible cambio, de modo que parece haberse consolidado afortunadamente el uso parlamentario de conceder cuantos suplicatorios son solicitados por los órganos de la jurisdicción penal de las Cámaras parlamentarias.

Desde nuestra perspectiva debe debatirse la pertinencia de incorporar a tal precepto constitucional las siguientes precisiones:

1. Si un inculpado es incluido en una candidatura a Cortes, debe entenderse ope legis que mediante su presentación renuncia automáticamente a su inmunidad.
2. La inmunidad sólo debe abarcar el período del mandato parlamentario, de forma que la denegación del suplicatorio impida continuar el procedimiento durante tal lapso de tiempo.