Indisponibillidad, deslinde y régimen sancionador del demanio marítimo

La obsesión defensiva de la Ley de Costas frente a la degradación y usurpación del demanio marítimo se ve en su regulación, con técnicas que se generalizarán en la LPAP.

3.1.La indisponibilidad y la recuperación posesoria del demanio marítimo

La indisponibilidad comprende la trilogía clásica de las reglas de la protección del dominio público: “inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad” (art. 7). Estas reglas son consecuencia de la titularidad monopolística del Estado sobre las dependencias del dominio público marítimo-terrestre, titularidad frente a la que se niega todo valor obstativo a las detentaciones privadas por prolongadas que sean en el tiempo, y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la Propiedad.

Dicha titularidad demanial se impone a cualquier acto administrativo provocando su nulidad si la desconoce, y sobre los actos de particulares en fraude de Ley (art. 10). Estas normas protectoras operativas a través de la facultad de recuperación posesoria, de oficio y en cualquier tiempo sobre dichos bienes, prohibiéndose a los jueces admisión de interdictos contra las resoluciones que dicte la Administración General del Estado en ejercicio de sus competencias.

3.2.El deslinde y el Registro de la Propiedad

Es en la regulación del deslinde donde se hace más patente la preocupación defensiva de la Ley de Costas, cuya importancia corre pareja a la dificultad de la precisa determinación del demanio marítimo por la longitud de nuestras costas y las alteraciones que en los límites de la zona marítimo-terrestre que origina el trabajo de las mareas.

El procedimiento de deslinde, competencia de la Administración General del Estado, se inicia de oficio a petición de cualquier persona interesada, suspendiéndose el otorgamiento de autorizaciones y concesiones, oyéndose a los propietarios colindantes, previa notificación, así como a demás interesados, a la Comunidad Autónoma y a los Ayuntamientos (art. 12).

El acuerdo de incoación del expediente de deslinde, acompañado del plano del área afectada por el mismo y de la relación de propietarios afectados, se notificará al Registro de la Propiedad, interesando certificación de dominio y cargas de las fincas inscritas a nombre de los titulares que resulten del expediente y de cualesquiera otras fincas que resulten del plano aportado y de los sistemas de georreferenciación de fincas registrales, así como la constancia de la incoación del expediente en el folio de cada una de ellas.

Con carácter simultáneo a la expedición de la referida certificación, el registrador extenderá nota marginal en el folio de las fincas de las que certifique, en la que hará constar:

  1. La incoación del expediente de deslinde;
  2. La expedición de la certificación de dominio y cargas de las fincas afectadas por el deslinde;
  3. La advertencia de que pueden quedar afectadas por el deslinde, pudiendo así, las fincas incorporarse, en todo o en parte, al dominio público marítimo-terrestre o estar incluidas total o parcialmente en la zona de servidumbre de protección.
  4. La circunstancia de que la resolución aprobatoria del procedimiento de deslinde servirá de título para rectificar las situaciones jurídico-registrales contradictorias con el deslinde.

Además del procedimiento de deslinde, donde se operan más cambios es en los efectos de la resolución administrativa que le pone término, pues la Ley rompe con el tradicional carácter de tal acto y posterior amojonamiento como actos de simple constatación de situaciones posesorias, para configurarlos abiertamente, como procedimiento y potestad administrativa definidora de la naturaleza pública o privada de los terrenos, y consecuentemente de su extensión. En ese sentido, el art. 13 dispone que: “el deslinde aprobado, al constatar la existencia de las características físicas relacionadas en los arts. 3, 4 y 5, declara la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado, dando lugar al amojonamiento y sin que las inscripciones del RP puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados”.

Así configurado el deslinde del demanio marítimo-terrestre constituye una excepción notable al art. 1 LH que sitúa los asientos registrales bajo la protección de los jueces y tribunales civiles. La Ley 2/2013 ha corregido el art. 13 LCo privando a la Administración de la alternativa de proceder o no a la inmatriculación, que ha devenido obligatoria en todos los casos de acuerdo con la LPAP.

La derogación de las reglas civiles de defensa de la propiedad y, en cierto modo, del principio de garantía judicial efectiva que proclama el artículo 24 CE, sobre todo si la inscripción registral trae causa de una sentencia judicial conlleva que el titular registral pierda dicha condición y presunción posesoria (arts. 34 y 38 LH) por un simple acto administrativo con igual valor que una sentencia civil declarativa de propiedad y además la reacción judicial ante la Jurisdicción civil se reduce a 5 años (art. 14).

La Ley de Costas impone determinadas cautelas para la inmatriculación de fincas situadas en las zonas de protección, consistentes en la obligación de precisar si los terrenos cuya inscripción se pretende lindar o no con el dominio público terrestre, exigiendo en caso afirmativo una certificación de la Administración Civil del Estado acreditativa de que no se invade el dominio público (art. 15).

Tan graves efectos del deslinde contra los titulares de propiedades ha sido paliado por la Ley 2/2013 que reconoce en su favor que tras la revisión del deslinde se incorporen al dominio público marítimo-terrestre un derecho de ocupación y aprovechamiento, a cuyo efecto la Administración otorgará de oficio la concesión, salvo renuncia expresa del interesado. La concesión se otorgará por 75 años, respetando los usos y aprovechamientos existentes, sin obligación de abonar canon. Estos concesionarios podrán realizar obras de reparación, mejora, consolidación y modernización siempre que no impliquen aumento de volumen, altura ni superficie.

La Ley 2/2013 otorga a la Administración General del Estado la potestad de declarar en situación de regresión grave aquellos tramos del dominio público marítimo-terrestre en los que se verifique un retroceso en la línea de orilla en la longitud e intervalo temporal que se establezca reglamentariamente, de acuerdo con criterios técnicos, siempre que se estime que no puedan recuperar su estado anterior por procesos naturales. La declaración de situación de regresión grave se hará por Orden Ministerial, previo informe de la Comunidad Autónoma correspondiente y se publicará en el BOE y en la sede electrónica del Ministerio.

El régimen jurídico de estos terrenos es el siguiente:

  • No podrá otorgarse ningún nuevo título de ocupación del dominio público marítimo-terrestre, aunque excepcionalmente y en las zonas en las que no exista riesgo cierto de inundación en los próximos 5 años, la declaración podrá prever que se otorguen derechos de ocupación destinados a servicios públicos por un plazo que exceda de 5 años, prorrogables por periodos iguales dentro del máximo previsto en la Ley de Costas.
  • Las construcciones amparadas por un derecho de ocupación existente se mantendrán siempre que el mar no las alcance o exista riesgo cierto de que lo haga. En caso contrario, el derecho de ocupación.
  • La Administración General del Estado podrá realizar actuaciones de protección, conservación o restauración. En este caso podrá imponer contribuciones especiales.

3.3.La potestad sancionadora

La protección del dominio público marítimo-terrestre se cierra en la Ley de Costas con la atribución a la Administración General del Estado de una poderosa potestad sancionadora.

Las infracciones se clasifican en graves y leves.

Se consideran infracciones graves (art. 90):

  1. La alteración de hitos de los deslindes.
  2. La ocupación o la utilización sin el debido título administrativo del dominio público marítimo-terrestre, siempre que se hubiera desatendido el requerimiento expreso de la Administración General del Estado para la cesación de la conducta abusiva.
  3. La ejecución no autorizada de obras e instalaciones en el dominio público marítimo-terrestre, así como el aumento de superficie, volumen o altura construidos sobre los autorizados.
  4. La extracción no autorizada de áridos.
  5. El incumplimiento de las limitaciones a la propiedad sobre los áridos.
  6. La interrupción de los accesos públicos al mar y de la servidumbre de tránsito.
  7. La realización de construcciones no autorizadas en las zonas de servidumbre de protección y tránsito y acceso al mar.
  8. Las acciones u omisiones que impliquen un riesgo para la vida, salud o seguridad de las personas, siempre que no constituyan delito y, en todo caso, el vertido no autorizado de aguas residuales.
  9. La utilización del dominio público marítimo-terrestre y de sus zonas de servidumbre para los usos no permitidos por la Ley de Costas.
  10. La realización, sin título administrativo exigible conforme a la Ley de Costas, de cualquier tipo de obras o instalaciones en las zonas de servidumbre definidas en la Ley de Costas, siempre que se hubiera desatendido el requerimiento expreso de la Administración General del Estado para la cesación de la conducta abusiva o que, habiéndose notificado la incoación de expediente sancionador, se hubiere persistido en tal conducta.
  11. Las acciones u omisiones que produzcan daños irreparables o de difícil reparación en el dominio público o supongan grave obstáculo al ejercicio de las funciones de la Administración General del Estado.
  12. El falseamiento de la información suministrada a la Administración General del Estado.
  13. La reincidencia, por comisión en el término de 2 años, de más de una infracción leve cuando así haya sido declarado por resolución firme.

Tendrán el carácter de infracciones leves las acciones u omisiones, además de las que no estén comprendidas en el art. 90, las siguientes (art. 91):

  1. La ocupación o la utilización sin el debido título administrativo del dominio público marítimo-terrestre no constitutivas de infracción grave.
  2. La ejecución de trabajos, vertidos, cultivos, plantaciones o talas en el dominio público marítimo-terrestre sin el debido título administrativo.
  3. Las acciones u omisiones que causen daños o menoscabo a los bienes del dominio público marítimo-terrestre o a su uso.
  4. El incumplimiento de lo establecido en materia de servidumbres y de las determinaciones contenidas en las normas aprobadas conforme a esta Ley.
  5. El incumplimiento de las condiciones de los correspondientes títulos administrativos, sin perjuicio de su caducidad.
  6. La publicidad no autorizada en el dominio público marítimo-terrestre o en la zona de servidumbre de protección.
  7. El anuncio de actividades a realizar en el dominio público y sus zonas de servidumbre sin el debido título administrativo o en pugna con sus condiciones.
  8. La obstrucción al ejercicio de las funciones de policía que corresponden a la Administración.
  9. La omisión de actuaciones que fueran obligatorias conforme a la presente Ley.

Las infracciones graves prescriben a los 2 años y las leves a los 6 meses desde su comisión. Las sanciones impuestas prescriben a los 2 años las graves, y al años las leves. La interrupción de los plazos de prescripción sigue las reglas ordinarias: la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado durante más de 2 meses por causa no imputable al presunto responsable; y en cuanto a las sanciones interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si tal procedimiento estuviera paralizado durante más de dos meses por causa no imputable al infractor.

En cuanto a la reparación del daño causado, y sin perjuicio de la sanción penal o administrativa que se imponga, el infractor estará obligado a la restitución de las cosas y reposición a su estado anterior, con la indemnización de daños irreparables y perjuicios causados, en el plazo que en cada caso se fije en la resolución correspondiente. Esta obligación prescribirá a los 15 años desde que la Administración General del Estado acuerde su imposición.

En la concepción de autoría, la Ley de Costas amplia el concepto de autor para incluir en él a:

  • Titulares de las autorizaciones y concesiones cuando incumplieren las condiciones de éstas.
  • Promotor de las actividades.
  • Empresario que la ejecuta
  • Técnico director de la misma.

Buscando incluso al responsable último, la Ley de Costas considera también autores a los otorgantes de títulos administrativos que resulten contrarios a lo establecido en la Ley de Costas y cuyo ejercicio ocasione daños graves al dominio público o a terceros, concretando esa responsabilidad en los funcionarios o empleados de la Administración Pública que informen favorablemente del otorgamiento del correspondiente título, que serán sancionados por falta grave en vía disciplinaria, previo el correspondiente expediente, o las autoridades y los miembros de los órganos colegiados de Corporaciones o Entidades públicas que resuelvan o voten a favor del otorgamiento del título, desoyendo informes preceptivos que adviertan de la ilegalidad o que no hubieren recabado dichos informes. Para estos últimos se prevé que la sanción será de multa de la cuantía que corresponda en cada caso por aplicación de los criterios de la Ley de Costas (art. 93).

Para las infracciones graves, la sanción será multa de hasta 300.000 € y para las leves hasta 60.000 €.

Como sanción accesoria está dar publicidad de las sanciones impuestas por faltas graves, una vez firmes, y en su caso, y revocación del título administrativo, estando obligado a restituir y reponer las cosas a su debido estado e indemnizar por los daños causados (art. 97).

La Ley establece determinadas prevenciones sobre el procedimiento sancionador, admitiéndose la acción pública ante los Órganos administrativos y los Tribunales (art. 109) y articulándose un trámite de suspensión de obras ilegales en curso de ejecución. La efectividad de la suspensión de la ejecución, cuando se acuerde, se condiciona a que el sancionado garantice su importe.