7.10. Infra y supramunicipalidad

Con naturaleza de entes locales, la LBRL contempla otros supuestos, en unos casos con territorio y población inferior al Municipio y, en otros, superior. Son de carácter dispositivo, dado que podrán constituirse o no en función de los requisitos exigidos por la legislación de las Comunidades Autónomas. Estas son: las entidades locales menores, las mancomunidades de Municipios, las áreas metropolitanas y las comarcas.

10.1. Las entidades locales menores

Las entidades locales menores son entes locales de ámbito inferior al Municipio, se constituyen sobre núcleos de población separados, como parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y análogos, o aquellas que establezcan las leyes. Las entidades locales menores gozan de personalidad jurídica independiente del Municipio en que están enclavadas. No son, pues, estructuras orgánicas de gestión desconcentrada como acontece con los distritos.

La regulación de las entidades locales menores corresponde a las leyes autonómicas, que deberán respetar las siguientes reglas como legislación básica:

1. La constitución de nuevos Entes locales de ámbito inferior al Municipio requiere:
   1. Petición escrita de la mayoría de los vecinos residentes que haya de ser base de la Entidad, o alternativamente acuerdo del Ayuntamiento.
   2. Información pública vecinal.
   3. Informe del Ayuntamiento.
   4. Resolución definitiva por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma; fijando como único límite la imposibilidad de constituirse en Ente Local el núcleo territorial en que resida el Ayuntamiento.
2. La Entidad habrá de contar con un órgano unipersonal ejecutivo de elección directa y un órgano colegiado de control, cuyo número de miembros será no inferior a dos ni superior a ¹/₃ del número de Concejales del Ayuntamiento. La designación de los miembros del órgano colegiado se hará de acuerdo con el resultado de las elecciones para el Ayuntamiento en las Secciones constitutivas de la circunscripción para la elección del órgano unipersonal.
3. Los acuerdos sobre disposición de bienes, operaciones de crédito y expropiación forzosa deberán ser ratificados por el Ayuntamiento.

El Texto Refundido de Régimen Local de 1986, que tiene carácter supletorio de aquella legislación autonómica, les reconoce las siguientes competencias: construcción, conservación y reparación de fuentes, lavaderos y abrevaderos, policía de caminos rurales, montes, fuentes y ríos, limpieza de calles, administración y conservación de su patrimonio, regulación del aprovechamiento de sus bienes comunales, ejecución de obras y prestación de servicios de competencia municipal y de exclusivo interés de la Entidad, cuando no esté a cargo del respectivo Municipio.

Al órgano unipersonal y ejecutivo de la entidad, el alcalde pedáneo, cuenta con las siguientes atribuciones:

1. Convocar y presidir la Junta o Asamblea.
2. Dirigir las deliberaciones y decidir los empates con voto de calidad.
3. Hacer cumplir y ejecutar sus acuerdos.
4. Aplicar el presupuesto, pagos y rendir cuentas de su gestión.
5. Vigilar la conservación de caminos rurales, fuentes públicas y montes.
6. Servicios de policía urbana y de subsistencias.
7. Las demás que le atribuyan las leyes y las no reservadas a otros órganos.

A la Asamblea le corresponde:

1. La aprobación de presupuestos y ordenanzas de exacciones.
2. Censura de cuentas.
3. Reconocimiento de créditos.
4. Administración y conservación de bienes y derecho propios de la Entidad.
5. Regulación del aprovechamiento de bienes comunales.
6. Los acuerdos sobre disposición de bienes, operaciones de crédito y expropiación forzosa, que deberán ser ratificados por el Ayuntamiento respectivo.

A partir de la LO 27/2013, aunque se respetan las existentes, ya no es posible crear entidades locales menores como entes locales con personalidad jurídica propia, sino como forma de organización desconcentrada del municipio para la administración de núcleos de población separados.

10.2. Las mancomunidades de municipios y los consorcios

Las mancomunidades de municipios son una respuesta a la insuficiencia poblacional o territorial de los pequeños Municipios por la vía del asociacionismo, que da lugar a un nuevo Ente Local que sirve para la ejecución en común de obras y servicios determinados dentro de sus competencias.

La mancomunidad de municipios está contemplada en el art. 44 LBRL. Destacar que la agrupación se da sólo entre municipios, dando lugar a un verdadero Ente Local especializado con las facultades propias de los de esta naturaleza, pero sin la presencia de los particulares, a diferencia de los Consorcios.

Con la mancomunidad se pretende paliar el problema de la falta de recursos de los municipios para afrontar obrar o prestar servicios. Es propio atender a la prevención y extinción de incendios, recogida y tratamiento de basuras, abastecimiento y tratamiento de aguas, explotación y gestión de mataderos, etc. El carácter voluntario para su creación, frustra las esperanzas que se pusieron en esta figura para superar los graves inconvenientes derivados de la existencia de pequeños municipios y la debilidad de sus recursos para atender a los servicios y funciones públicas encomendadas.

La Ley les reconoce personalidad jurídica y capacidad para el cumplimiento de sus fines específicos. Su creación exige el voto favorable de la mayoría absoluta de los Plenos de los Ayuntamientos interesados, previa información pública durante un mes. Cuando estén implicados municipios de distintas Provincias habrá de darse audiencia a las Diputaciones Provinciales respectivas, art. 47.3.b y 35.3 LBRL y Texto Refundido de Régimen Local. Los Estatutos deberán expresar:

1. Los municipios que comprenden.
2. Lugar en que radiquen sus órganos de gobierno y administración.
3. Número y forma de designación de los representantes de los Ayuntamiento que han de integrar los órganos de Gobierno de la Mancomunidad.
4. Sus fines.
5. Recursos económicos.
6. Plazos de vigencia.
7. Procedimiento para modificar los Estatutos y causas de disolución.

Según la Ley 57/2003 de Medidas para la Modernización del Gobierno Local, para la prestación de servicios o ejecución de las obras de competencia de las mancomunidades, disfrutarán de las competencias de los Entes locales territoriales que determinen sus Estatutos, en defecto de previsiones, le corresponderán todas las potestades precisas para el cumplimiento de sus objetivos y de acuerdo con la legislación. Como límite competencial se establece la imposibilidad de que asuma la totalidad de las competencias asignadas a los respectivos Municipios (art. 35.2 Texto Refundido RL 1986). La aprobación de los Estatutos sigue el procedimiento determinado por la legislación de las Comunidades Autónomas, y en todo caso se ajustará a las siguientes reglas:

• La elaboración corresponderá a los Concejales de la totalidad de los Municipios promotores de la Mancomunidad, reunidos en Asamblea.
• Las Diputaciones Provinciales interesadas emitirán informe sobre el proyecto de Estatutos.
• Los Plenos de todos los Ayuntamiento aprobarán los Estatutos.

El mismo procedimiento se seguirá para la modificación (adhesión o separación) o supresión de las mancomunidades.

Los órganos de Gobierno serán representativos de los Ayuntamientos mancomunados en la forma que determine sus Estatutos. A falta de regulación expresa, el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales 1986, establece como normativa supletoria que los órganos de gobierno o Juntas de Mancomunidad estarán integradas por un Presidente, un Vicepresidente que lo sustituya en caso de ausencia o enfermedad, elegidos por y entre los Vocales representantes de cada Municipio, que lo serán en un número mínimo de dos (art. 140). Los cargos de Secretario, Interventor y Tesorero habrán de ser desempeñados por funcionarios con habilitación nacional.

A diferencia de la mancomunidad, el Consorcio Local es una figura que, junto con la presencia en la agrupación de Entes Públicos, supone la integración de particulares sin ánimo de lucro. Figura organizativa con precedentes en el Decreto de 1944 sobre abastecimiento de agua a poblaciones, aparece en el Reglamento de Servicio de las Corporaciones Locales de 1955 “Las Corporaciones locales podrá constituir Consorcios con Entidades públicas de diferente orden para instalar o gestionar servicios de interés local" (art. 37). La LBRL amplía el concepto al permitir la presencia de particulares “organización que pueden constituir las autoridades locales con otras Administraciones Públicas para fines de interés común, o con Entidades privadas sin ánimo de lucro que persiguen fines de interés público concurrentes con los de las Administraciones Públicas (art. 87).

El consorcio goza de personalidad jurídica propia, se rige por el Estatuto, que determinará el régimen orgánico, funcional y financiero y deberá, una vez constituido, crear una organización específica para el cumplimiento de sus fines, que pueden ser cualquiera de las organizaciones previstas en las formas de gestión de servicios “sustituyendo a los Entes consorciados” (art 40 RSCL). Se da a entender que los Estatutos podrán prever la creación de un aparato propio u órgano directo de gestión, o dar origen a un Ente instrumental (Organismo autónomo, empresa privada), o bien, adjudicarse el servicio a un concesionario o arrendatario según las diversas formas de gestión indirecta de los servicios locales.

La figura del Consorcio como agrupación de Entes públicos superiores, pero sin presencia de particulares, ha saltado a la legislación estatal, con la finalidad de servir a la ejecución de acuerdos de cooperación que concierten el Estado y las Comunidades Autónomas. Ley 30/1992 art. 6.5 “cuando la gestión del convenio haga necesario crear una organización común, ésta podrá adoptar la forma de Consorcio dotado de personalidad jurídica o sociedad mercantil. Los Estatutos del Consorcio determinarán los fines, así como las particularidades del régimen orgánico, funcional y financiero. Los órganos de decisión estarán integrados por representantes de todas las entidades consorciadas, en la proporción que se fije en los Estatutos respectivos. Para la gestión de los servicios que se le encomienden podrán utilizarse cualquiera de las formas previstas en la legislación aplicable a las Administración consorciadas”.

10.3. La Comarca

Está formada por una agrupación de municipios cuyas características geográficas o humanas, determinan la existencia de intereses comunes que precisen de una gestión propia o la prestación de servicios de dicho ámbito.

El éxito de la comarca, aunque pueda resultar tan costosa e inútil como la parroquia, ha sido tras la Constitución 1978, muy superior a ésta, debido a la posibilidad reconocida en el art. 141.1 CE de crear “agrupaciones de Municipios diferentes de la Provincia” y del prestigio autonomista catalán que ha llevado a imitaciones de su regulación a casi todos los Estatutos de las demás Comunidades Autónomas. La LBRL dispuso para todas las Comunidades Autónomas menos para Cataluña, una muy eficaz condición limitadora “si a ello se oponen expresamente las 2/5 partes de los Municipios que debiera agruparse, siempre que, tales Municipios representen al menos la ½ del censo electoral del territorio correspondiente” (art. 42 y DA 4).

Se establece pues una organización supramunicipal e infraprovincial, la Comarca, que en Cataluña tendrán competencias sobre aquellas materias que la Ley determine y, en todo caso, sobre ordenación del territorio y urbanismo, sanidad, servicios sociales, cultura, deportes, enseñanza, salubridad pública y medio ambiente. Como órganos de gobierno se establecen el Pleno, el Presidente y la Comisión Especial de Cuentas.

Además de Cataluña, la mayoría de los Estatutos de Autonomía hacen expresa referencia al ente aunque su desarrollo ha sido escaso.

La LBRL remite la creación de las comarcas a las Comunidades Autónomas de acuerdo con lo dispuesto en sus Estatutos, estableciendo como requisito que su creación nunca podrá suponer la pérdida por los Municipios de sus competencias propias (art 25). Requisito sin sentido, pues la creación de Comarcas persigue precisamente absorber las competencias municipales para ejercerla sobre poblaciones más numerosas y territorios más extensos y hacer más rentables los servicios municipales. Nada impide que los Municipios puedan delegar competencias en la Comarca, tendiendo el inconveniente de fundar la comarca sobre competencias precariales.

Su ámbito territorial será el que determine las leyes de las Comunidades Autónomas, quienes también fijarán la composición y funcionamiento de sus órganos de gobierno, recursos y competencias, señalando también las potestades administrativas pertinentes. Se determina que la iniciativa para su creación podrá partir de los Municipios interesados, no pudiendo crearse según lo dispuesto en el art. 42 y DA 4, ya descrito.

10.4. Las áreas metropolitanas

La LBRL define las áreas metropolitanas como “entidades locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población existen vinculaciones económicas y sociales que hagan necesario la planificación conjunta y la coordinación de determinados servicios y obras” (art. 43.2).

Fueron creadas antes de la Constitución 1978, no como entes locales, sino como organismos dependientes de la Administración General del Estado para la planificación urbanística de los Municipios agrupados y para la prestación de servicios básicos en Madrid (COPLACO) Bilbao (Gran Bilbao), y Valencia (Consejo Metropolitano de la Huerta de Valencia). Sin embargo, la de Barcelona, gobernada por los Concejales de los Municipios del área y dotado de gran capacidad de gestión, fue creada como entidad local. Ninguna resultó satisfactoria para los gobiernos de las Comunidades Autónomas y fueron suprimidas por leyes de éstas.

Ahora, su creación deberá hacerse mediante ley de las Comunidades Autónomas, previa audiencia de la Administración General del Estado, de los Ayuntamientos y Diputaciones afectadas; determinando su organización, régimen económico y de funcionamiento, garantizará la participación de todos los Municipios integrados en el área en la toma de decisiones y una justa distribución de cargas entre todos, así como los servicios y obras de prestación y realización metropolitana y el procedimiento para su ejecución.