El Estado utiliza órganos de competencia limitada, subordinados jerárquicamente a los órganos centrales, para que la acción política y administrativa llegue a todo el territorio nacional, formando lo que se llama Administración periférica o desconcentrada. A este efecto, el territorio nacional se divide en circunscripciones de extensión variable, con capitalidades diversas, en donde los órganos periféricos establecen su sede.
La más importante división ha sido la provincial. Sus orígenes se remontan a la Constitución Española de Cádiz: “obliga a efectuar una división más conveniente del territorio”. La división no se hará efectiva hasta el RD (Javier Burgos) de 1833, que dividió España en 49 provincias, denominadas según el nombre de sus capitales, excepto Álava, Navarra, Guipúzcoa y Vizcaya; completándose por RD 1927 con dos provincias de las Canarias (Tenerife y Las Palmas).
Sobre las Provincias se establecieron los más importantes órganos estatales periféricos: Gobernador civil y las Delegaciones de los Ministerios, y en ocasiones, de sus Direcciones Generales u Organismos autónomos. Al considerarse insuficiente la demarcación provincial, se crearon para determinados servicios diversos niveles de Administración periférica supraprovincial:
- Las Jefaturas Mineras de ámbito regional.
- Las Audiencias Territoriales en la Administración de Justicia.
- Las Capitanías Generales en la Administración militar.
Pero también, por debajo de la Provincia, se crearon órganos estatales con nivel competencial inferior, como los Partidos Judiciales, ámbito territorial de los Juzgados de Primera Instancia y de los Registros de la Propiedad, o de ámbito insular para las Delegaciones Gubernativas de las islas menores; y recientemente, las Administraciones de Hacienda en que se subdividen las Delegaciones Provinciales.
La Constitución Española de 1978, con la creación de las Comunidades Autónomas y la proclamación de la autonomía municipal, provoca cambios en la Administración periférica del Estado:
- Por una parte, el nivel regional lo ocupa la figura del Delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas creadas por el art. 154 CE, para dirigir y coordinar la Administración General del Estado, cuando proceda, con la Administración propia de cada Comunidad.
- Por otra, algunas Delegaciones Ministeriales y de otros organismos estatales han sido traspasados en todo o en parte a las Comunidades Autónomas, creándose en las provincias una Administración periférica autonómica en paralelo a la estatal, integrada por el Subdelegado del Gobierno y lo que queda de las Delegaciones Provinciales de los Ministerios después de los traspasos.
- Por último, un entendimiento riguroso y radical del principio de la autonomía municipal ha llevado a entender que ésta no es conciliable con el histórico carácter de representante del Estado que el Alcalde ostentaba en el Municipio, y en ese sentido la LBRL ha omitido toda referencia a ese extremo.
10.1. Los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas
Con la figura del delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas prevista en el art. 154 CE se instaura un nuevo nivel de Administración periférica superior al provincial, con la misión de dirigir y coordinar la Administración civil del Estado en el ámbito de la Comunidad Autónoma y coordinarse con la Administración autonómica.
El Delegado del Gobierno ostenta la representación del Gobierno y ejerce su superior autoridad sobre los Subdelegados del Gobierno y sobre todos los órganos de la Administración civil del Estado en territorio autonómico.
Los Delegados del Gobierno son nombrados y separados por RD del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno. Tendrán su sede en la localidad donde radique el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma. En caso de ausencia o enfermedad, será suplido por el Subdelegado de la provincia donde aquél tenga su sede, salvo que el Delegado designe a otro Subdelegado. Los DG son órganos directivos con rango de Subsecretario que dependen orgánicamente del Presidente del Gobierno y funcionalmente del Ministerio competente por razón de la materia.
El DG nombra a los Subdelegados del Gobierno en las Provincias y coordina la actividad de aquellos, impulsa y supervisa, con carácter general, la actividad de los restantes órganos de la Administración General del Estado y sus organismos públicos en el territorio de la Comunidad Autónoma, e informa las propuestas de nombramiento de los titulares de órganos territoriales de la Administración General del Estado y los organismos públicos de ámbito autonómico y provincial, no integrados en la Delegación del Gobierno.
La misión más relevante que se le asigna es la de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana a través de los Subdelegados del Gobierno y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, cuya jefatura corresponderá al Delegado del Gobierno, quien ejercerá las competencias del Estado en esta materia bajo la dependencia funcional del Ministro del Interior. También le corresponde: velar por el cumplimiento de las competencias atribuidas por la Constitución Española al Estado y por la correcta aplicación de su normativa, promoviendo o interponiendo conflictos de jurisdicción, conflictos de atribuciones, recursos y demás acciones legales, ejerciendo potestades sancionadoras, expropiatorias y cualquier otras que les confieran las normas o que les sean desconcentradas o delegadas.
La Ley y la Constitución Española ponen énfasis en que a los DG les corresponde mantener las necesarias relaciones de cooperación y coordinación de la Administración General del Estado y sus Organismos públicos con la de la Comunidad Autónoma y con Entidades Locales, y comunicar y recibir cuanta información precisen el Gobierno y el órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma, así como con las Entidades Locales en su ámbito territorial, a través de sus respectivos Presidentes.
La experiencia enseña que, en cuanto a coordinación y cooperación, los Presidentes y Consejeros autonómicos no cuentan con el Delegado del Gobierno como interlocutor, relacionándose directamente con los Ministros o el Presidente del Gobierno, amén de que para la coordinación sectorial ya se dispone de cauce institucional específico: Conferencia Sectorial, cuando existen y funcionan (lo que no suele suceder).
En relación con las Entidades locales, los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas podrán promover la celebración de convenios de colaboración, en particular, en relación con los programas de financiación estatal.
Al servicio de esta función directiva y coordinadora se crea en cada una de las Comunidades Autónomas pluriprovinciales una Comisión Territorial, presidida por el Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma e integrada por los Subdelegados del Gobierno en las Provincias. A sus sesiones podrán asistir los titulares de los Órganos y Servicios que el Delegado considere oportuno.
La Ley distingue los servicios integrados que se adscribirán a la Delegación del Gobierno o a la Subdelegación correspondiente; y los servicios no integrados en las Delegaciones del Gobierno que dependerán del órgano central competente sobre el sector de actividad en el que aquéllos operen, el cual fijará los objetivos concretos de actuación y controlará su ejecución y funcionamiento de los servicios.
10.2. La Administración estatal en la provincia. De los Gobernadores Civiles a los subdelegados del Gobierno
Hasta la llegada de la Constitución Española 1978, el Gobernador civil era la figura más relevante de la Administración periférica territorial del Estado. Con la creación de las Comunidades Autónomas aparece la figura del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma y del Subdelegado del Gobierno en el nivel provincial y bajo la inmediata dependencia del Delegado Gobierno.
En las Delegaciones de Gobierno se integrarán todos los servicios territoriales de la Administración General del Estado y sus Organismos públicos, salvo que por lo singular de sus funciones o por el volumen de gestión sea dependiente de forma directa de los órganos centrales correspondientes.
En las Comunidades Autónomas uniprovinciales, el Delegado del Gobierno asumirá las competencias que la Ley atribuye a los Subdelegados Gobierno en las Provincias. En las demás, a los Subdelegados les corresponden en su nivel provincial las mismas funciones que a los Delegados Gobierno en las Comunidades Autónomas, dirigiendo los servicios integrados de la Administración General del Estado, de acuerdo con las instrucciones del Delegado Gobierno, e impulsar, supervisar e inspeccionar los servicios no integrados.
En las Islas existirá un Director Insular de la Administración General del Estado, nombrado por el Delegado Gobierno por el procedimiento de libre designación entre los funcionarios de carrera del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, pertenecientes a Cuerpos o Escalas clasificados como Subgrupo A1. Dependen jerárquicamente del Delegado Gobierno en la Comunidad Autónoma o del Subdelegado Gobierno en la Provincia cuando este cargo exista, y ejercen, en su ámbito, las competencias atribuidas a los Subdelegados Gobierno en las Provincias (art. 70 LRJSP).
