4.15. Los conflictos de competencias entre Administraciones Públicas

15.1. Evolución del sistema de conflictos, conflictos entre poderes u órganos del Estado y los conflictos de jurisdicción

Llamamos conflicto a las discrepancias sobre la titularidad de las competencias entre los diversos poderes del Estado, entre las diversas Administraciones Públicas y entre los órganos de éstas y cuya resolución sirve para concretar y determinar aquéllas. Los conflictos de competencia son consecuencia de las naturales dificultades que supone la atribución precisa de las competencias y constituyen la traducción jurídica de la lucha entre los poderes y las Administraciones (pugna política).

El sistema de conflictos ha ido ganando en complejidad y extensión como consecuencia del sistema de la división de poderes y de la aspiración del Estado de Derecho de conseguir un reparto preciso y minucioso de las competencias. Así, en el Antiguo Régimen, el conflicto se daba en el orden judicial, muy fraccionado, debido al carácter estamental y al sistema de fueros privilegiados, que eliminará la Constitución Española de Cádiz, la cual en su Discurso Preliminar dirá que, el sistema de conflictos del Antiguo Régimen, más parecía un sistema ideado para asegurar la impunidad de los delitos que su castigo.

En el siglo XIX, aparte del conflicto ordinario entre los órganos judiciales (de lo que se ocupaban las leyes procesales), se regulan los conflictos entre la Administración y los Tribunales, con la clara finalidad de impedir las intromisiones de los Jueces en las competencias de la Administración, por ello, el conflicto sólo puede plantearlo la Administración a los Tribunales, con el efecto de provocar de inmediato la paralización de la acción judicial; una regla que aparece ya en la primera regulación moderna de los conflictos entre la Administración y los Tribunales, la Ordenanza francesa de 1824, que seguirá después nuestro Derecho. La ventaja administrativa se aseguraba, además, con la atribución del poder resolutorio del conflicto al Gobierno, previo informe del Consejo de Estado.

La misma ventaja se mantuvo en el siglo XX en la regulación de:

• La Ley de Conflictos Jurisdiccionales 1948, dulcificando la prepotencia al admitirse que el conflicto pueda ser también planteado por los Tribunales frente a la Administración. Además, esta Ley reguló el procedimiento para resolver los conflictos, que se llamarán de atribuciones, entre los diversos Ministerios.
• Ley de Procedimiento Administrativo 1958, completó el sistema al regular los conflictos que se originan entre órganos de un mismo Ministerio.

La Constitución Española 1978 modificará profundamente el sistema descrito:

1. Amplía los supuestos de conflictos a las que se suscitan entre los poderes u órganos constitucionales del Estado (Gobierno, Congreso, Senado y el Consejo General del Poder Judicial), teniendo como árbitro al Tribunal Constitucional (regulándose en su Ley Orgánica).
2. La tradicional regulación de los conflictos de competencia entre Administración y Jueces (conflictos de Jurisdicción), altera la forma de resolverlos, jugando la ventaja del lado judicial, pues ya no informa los expedientes el Consejo de Estado, ni resuelve el Jefe de Estado a propuesta del Gobierno (incompatible hoy con nuestro ordenamiento y con la posición que ocupa el Rey). Actualmente son resueltos por el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, presidido por el Presidente del Tribunal Supremo con voto de calidad, con cinco Vocales (dos serán Magistrados de la Sala de los Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, designados por el Pleno del Poder Judicial, los otros tres serán Consejeros Permanentes de Estado), como Secretario el de Gobierno del Tribunal Supremo (art. 38 LOPJ)

El procedimiento para el planteamiento y resolución es regulado por LO 2/1987 de Conflictos Jurisdiccionales. La función del Tribunal consiste en decir a quién corresponde la competencia, sin entrar en el fondo de la cuestión controvertida. Pueden plantearlos a las diversas Administraciones Públicas cualquier Juez o Tribunal, y a éstos los miembros del Gobierno, sus Delegados y Subdelegados en las Comunidades Autónomas y en las Provincias, determinadas autoridades militares, y los delegados de Hacienda (esto en lo referente a la Administración General del Estado); asimismo, los Consejos de Gobierno en las Comunidades Autónomas y los Presidentes de los Entes Locales. La tramitación supone un requerimiento de inhibición dirigido al órgano que conozca del asunto, previo el oportuno asesoramiento jurídico, la suspensión de actuaciones y audiencia de las partes por el requerido. Si éste acepta el requerimiento, remitirá las actuaciones al requirente; si lo rechaza, se lo comunicará al requirente y remitirá aquéllas al Tribunal de Conflictos. La sentencia declarará a quién corresponde la Jurisdicción controvertida y la notificará a las partes, se publicará en el BOE. No cabe otro recurso que el de amparo constitucional (art. 20).

15.2. Conflictos entre Administraciones territoriales

Un primer supuesto de conflictos es el que se suscita entre el Estado y una Comunidad Autónoma o varias Comunidades Autónomas entre sí, con ocasión de una ley, disposición normativa o acto, por entender que no respeta el orden de competencias establecido en la Constitución Española o en Estatutos de Autonomía. Es el conflicto más importante por cantidad y trascendencia, están regulados en arts. 60 a 72 LOTC, solo pueden ser planteados por el gobierno o los Consejos de Gobierno de las Comunidades Autónomas y pueden ser:

• Positivos: si los contendiente pretenden ostentar la misma competencia. Se inicia previo requerimiento al órgano presuntamente incompetente por quien pretende serlo, a fin de que derogue la norma o anule el acto o resolución discutida. Si no lo hace o lo hace en sentido negativo, el requiriente podrá plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional, que resolverá tras oír al órgano requerido. El Gobierno dispone de dos privilegios:
  • Que puede, sin necesidad de requerimiento previo, plantear conflicto ante el Tribunal.
  • Que, con invocación del art. 161.2 CE, puede solicitar la automática suspensión de la norma o acto.
• Negativos: si ambos rechazan su responsabilidad sobre un determinado asunto. Lo puede plantear un particular al Tribunal Constitucional cuando, tras la declaración de incompetencia de un órgano del Estado o de una Comunidad Autónoma para resolver sobre determinado asunto, y después de haberse dirigido a aquel que se le ha indicado como competente, se encuentra que éste rechaza la competencia. El Tribunal Constitucional resolverá tras oír a ambas Administración. También puede acudir el Gobierno cuando, previo requerimiento a una Comunidad Autónoma a fin de que ejercite una determinada competencia, ésta se negase.

Bajo la denominación de conflicto en defensa de la autonomía local, la LO 7/1999 que modifica la LOTC, se refiere a aquellos que enfrentan al Estado o a las Comunidades Autónomas con las Entidades locales con ocasión de una norma o disposición con rango de ley, ya sea del Estado o de una Comunidad Autónoma, cuando se considere que lesiona la autonomía local constitucionalmente garantizada. De esta forma se permite a las Entidades locales acudir al Tribunal Constitucional, dando satisfacción a una de las reivindicaciones recogidas en el Pacto Local (1997), negociado con el Estado para reforzar la autonomía local y ampliar competencias de las Entidades locales.

Para evitar que proliferen estos conflictos, la Ley otorga al Ente legitimación para plantearlos, solo en el caso de leyes que tengan por destinatario único una Provincia o un Municipio, en los demás casos, sólo estarán legitimados los Municipios que supongan al menos 1/7 de los existentes en el ámbito territorial de aplicación y represente como mínimo 1/6 de la población oficial de ese ámbito territorial, o las Provincias que supongan al menos la ½ de las existentes en el ámbito territorial y representen la ½ de la población (art. 75 ter LOTC). Antes de la formalización de la demanda, la ley exige el informe preceptivo, aunque no vinculante del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma.

El procedimiento, especialmente complejo, aparece articulado en dos fases:

1. Tiene lugar una vez planteado el conflicto y habiéndose dado traslado a los órganos legislativo y ejecutivo de la Comunidad Autónoma de quien hubiera emanado la ley, y en todo caso, a los del Estado, y concluye con una sentencia que declarará si existe o no vulneración de la autonomía local, determinando a quien corresponde la competencia controvertida. La sentencia es declarativa y no puede anular la disposición enjuiciada.
2. Tiene lugar cuando, habiendo considerado el Tribunal que la ley autonómica o estatal ha vulnerado la autonomía local, pretende declarar su inconstitucionalidad, el Pleno plantea la cuestión que conducirá en su caso a la declaración de la inconstitucionalidad, en una nueva sentencia, de la ley impugnada (art. 75 quinquies LOTC).

Un cuarto conflicto es el que enfrenta al Estado o Comunidades Autónomas con las Entidades locales con ocasión de disposiciones o actos administrativos que se consideran lesionan la autonomía local. Su resolución corresponde a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (art. 63 y ss. LBRL).

Finalmente, los conflictos entre diferentes Entidades locales se resolverán por la Comunidad Autónoma o por la Administración General del Estado, previa audiencia de las Comunidades Autónomas afectadas, según se trate de entidades pertenecientes a la misma o distinta Comunidad, y sin perjuicio de ulterior posibilidad de impugnar la resolución dictada ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (art. 50 LBRL).

15.3. Los conflictos entre órganos de una misma Administración

Estos conflictos están regulados por la LRJSP, conforme a 2 reglas básicas:

1. El órgano administrativo que se considere incompetente en la resolución de un asunto que esté conociendo deberá remitir las actuaciones al que sea competente si pertenece a la misma Administración Pública.
2. Los interesados que sean parte del procediendo pueden tanto dirigirse al órgano que encuentra conociendo para que decline su competencia y remita las actuaciones al que considere competente, como dirigirse al que estimen competente para que requiera reinhibición al que esté conociendo del asunto.

En la regulación de los conflictos entre órganos de la Administración General del Estado cabe distinguir:

• Conflictos intraministeriales: son resueltos por el superior jerárquico común o por el Secretario de Estado o el Ministro (LOFAGE).
• Conflictos interministeriales: solo podrán ser planteados por el Ministro, y los resolverá el Presidente del Gobierno, previa Audiencia del Consejo de Estado (LG, y LO. del Consejo de Estado).

En cuanto a los conflictos entre órganos y Entidades dependientes de una misma Corporación local se atribuye su resolución al Pleno de ésta cuando se trate de conflictos que afecten a órganos colegiados, miembros de éstos o Entidades locales menores; y al Alcalde o Presidente de la Corporación en los demás casos (art. 50 LBRL).