La Administración Pública es una gran organización estructurada en distinto niveles.
El nivel básico o primario, el territorial, lo constituyen los Municipios, con posibles niveles intermedios, como las Islas o las Comarcas. Sobre ellos están las Provincias que generan una división administrativa del espacio nacional. Por encima, la Constitución Española ha creado nuevos entes territoriales, las 17 Comunidades Autónomas, que, salvo en el caso de las uniprovinciales, extienden su competencia al territorio de varias Provincias.
Por encima de los entes territoriales ejerce su supremacía la Administración General del Estado, con competencia en todo el territorio y al que llega con su organización jerarquizada y piramidal, en cuyo vértice está el Gobierno.
Cada una de estas organizaciones, todas ellas Entes políticos primarios, están constitucionalizadas por el art. 137 CE “el Estado se organiza territorialmente en Municipios, en Provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan… ”. Pero, cada uno de ellos pueden crear otras organizaciones especializadas, personificadas, de carácter instrumental con arreglo al Derecho público o al privado (organismo autónomos, Entidades públicas empresariales, fundaciones, sociedades) para atender a la realización de necesidades o servicios específicos dentro de sus competencias.
El campo de las Administraciones Públicas se cierra con los Entes corporativos (Colegios profesionales, Cámaras Oficiales, Federaciones deportivas, etc.). Son organizaciones de base asociativa que cumplen a la vez fines privados de sus miembros y fines públicos,traduciéndose en un régimen jurídico mixto de Derecho público y de Derecho privado.
Todo este vasto conjunto de organizaciones constituye la Administración Pública, pudiendo ser estudiada desde diversas perspectivas, hasta la empresarial (al igual que las modernas multinacionales), pero a pesar de su interés, no tendrá preponderancia ya que es ajena al Derecho Administrativo, el cual atiende al estudio de aquellas normas que, dentro del ordenamiento jurídico, se refieren a la Administración. Lo que nos interesa es la reflexión sobre las normas que regulan la creación de órganos o personas jurídicas públicas, su modificación y extinción, distribución de competencias y funciones, los principios y técnicas para solventar conflictos o para asegura la supremacía, la jerarquía o la coordinación de unas sobre otras.
La primera cuestión que suscita el estudio de la materia es si las normas que rigen la organización de estos entes territoriales o institucionales son o no normas jurídicas. La tesis tradicional y negadora del carácter jurídico afirma que "el Derecho no es sólo norma, sino norma que regula relaciones entre sujetos", de aquí que no se consideran normas jurídicas "las de relación entre el Estado y sus órganos y de los distintos órganos entre sí", normas que no tendrían "relevancia jurídica plena sino sólo parcial o indirecta".
La posición contraria (Santi Romano), argumenta que las reglas de organización, al igual que las que regulan relaciones intersubjetivas, producen indudables efectos jurídicos. Son un presupuesto de la existencia de las personas jurídicas, por ello un prius lógico al nacimiento de la relación intersubjetiva, y a través de dichas normas se forma y exterioriza la voluntad que engendran las relaciones intersubjetivas.
Asimismo, la infracción de las normas de organización proyecta sobre los actos administrativos análogos efectos de invalidez que la infracción de otras normas que regulan relaciones intersubjetivas. Por ello es normal la invocación en el proceso contencioso-administrativo del incumplimiento de las normas de organización, bien como causa de la lesión de derechos e intereses de personas físicas (traslados, ceses de funcionarios, supresión de categorías, etc.), bien por implicar invasión en esferas de competencia o funciones de otras personas jurídicas públicas, etc.
Las normas de organización han de dictarse con los mismos requisitos formales que las restantes normas jurídicas (procedimiento legislativo si se trata de leyes, procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general si se trata de normas reglamentarias).
Todo ello lleva a considerar como materia propia del Derecho a las normas de organización. Sin embargo, la importancia que tienen en el Derecho Administrativo no significa que no haya normas de organización en otras disciplinas jurídicas. Así, en el Derecho civil son normas de organización las que regulan las personas jurídicas, la familia, los órganos de tutela, la comunidad de bienes, etc; en el Derecho mercantil, las que regulan la composición y funcionamiento de las sociedades; en el Derecho canónico, las que regulan la organización de la Iglesia; en el Derecho político, las que regulan la composición y relaciones de los poderes del Estado.
La existencia de estas normas organizativas dentro del ordenamiento jurídico ha llevado a algún autor a sostener la conveniencia de fundar un nuevo criterio para sustituir la tradicional distinción Derecho público-Derecho privado por la división del Derecho en Derecho individual y Derecho de grupos o de las organizaciones, que vendría a ser el nuevo Derecho público. Pues, en efecto, al comparar podemos comprobar la similitud sustancial entre normas que rigen las organizaciones privadas y las públicas: ej. una sociedad anónima y el Estado, en ambas hay órganos similares (órganos representativos, legislativos, ejecutivos, de control, delegación, invalidez e impugnación, toma de acuerdos, toma de acuerdos unilaterales y plazos de impugnación, jerarquía, Derecho individuales y Derecho sociales o generales, etc.).
