La LCSP aparte de reconocer a la Administración una posición de supremacía procesal, establece un régimen sustantivo general para los contratos administrativos diverso del propio de la contratación civil.
Debe advertirse que la enumeración de las facultades o privilegios procesales (poderes de interpretación, modificación, suspensión, resolución, declaración unilateral de la responsabilidad del contratista) no es exhaustiva, puesto que la Ley en otros preceptos reconoce a las Administraciones Públicas una potestad sancionadora directa al margen de su pacto en el contrato.
Por regla general los acuerdos que ejerciten estas prerrogativas deberán ser adoptados previo informe del Servicio Jurídico correspondiente y, además, será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma respectiva, cuando se formule oposición por parte del contratista. También será preciso el mismo informe para las modificaciones del contrato, cuando no estuvieran previstas en el pliego de cláusulas administrativas particulares y su cuantía, aislada o conjuntamente, sea superior al 20% del precio inicial, IVA excluido, así como en las reclamaciones dirigidas a la Administración con fundamento en la responsabilidad contractual en que esta pudiera haber incurrido, de cuantía igual o superior a 50.000 €.
En todo caso, los acuerdos que adopte el órgano de contratación pondrán fin a la vía administrativa y serán inmediatamente ejecutivos.
4.1. La potestad interpretativa
Un privilegio procesal, no sustantivo, es la potestad de interpretación unilateral de los contratos administrativos. Ahora bien, como la Ley no establece unas normas de interpretación específicas para los contratos administrativos, esa interpretación deberá realizarse siguiendo las normas de interpretación del Código Civil (arts. 1281 a 1289).
No obstante, una vieja jurisprudencia afirma, en contra de la regla de que la parte contratante que ha redactado una cláusula del contrato no puede beneficiarse de la oscuridad de la misma (art. 1288 CC), lo contrario a favor de la Administración: “que la potestad interpretativa de la Administración puede servir para conocer la auténtica voluntad de lo convenido, de difícil intelección, por las siguientes razones:
Las cláusulas contractuales están redactadas unilateralmente por la propia Administración y, por tanto, es ella quien mejor está dotada para conocer su verdadero sentido.
Las mismas contienen diversas expresiones que, por su indeterminación, nadie mejor que ella pueda conocer la finalidad con que han sido empleadas.
Salvo abuso de poder, error o irracionalidad, la Administración puede acometer estas tareas sin propósitos egoístas y partidistas, ya que los agentes, que por ella obran en nada se favorecen particularmente” (STS 13/07/1985). La sentencia de 9-12-1976, en la misma línea, afirma que “mientras no se demuestre lo contrario, debe pensarse en la presunción de que quien mejor conoce el sentido de las cláusulas contractuales es la parte que ha procedido por sí misma a su redacción”.
En todo caso, las resoluciones interpretativas de la Administración vinculan directamente al contratista desde el momento en que son emitidas.
4.2. El ius variandi o poder de modificación unilateral del objeto del contrato y de suspender su ejecución
Desde la Ley de Bases Contratos del Estado de 1963 se venía entendiendo que el ius variandi o poder de modificación del objeto del contrato, además del privilegio procesal o posicional de declarar unilateralmente la modificación cuando la modificación estaba legitimada por estar prevista en el contrato, constituía además un poder sustantivo, una exorbitancia sobre el fondo de la relación contractual, hasta el extremo de imponer al contratista, frente a la regla de inalterabilidad de los contratos por la sola voluntad de las partes establecidos por el art. 1256 CC, determinadas variaciones en las prestaciones debidas.
Se reconocía poder modificatorio al órgano de contratación, limitándolo a supuestos de razones del interés público en los elementos que integraban el contrato. Actualmente se reconoce tal poder, además de por razones de interés público, a la concurrencia de causas imprevistas, y en todo caso, justificando la necesidad de la modificación en el expediente. Además la ley precisa que no tendrán la consideración de modificaciones del contrato las ampliaciones de su objeto que no pueden integrarse en el proyecto inicial mediante una corrección del mismo, o que consistan en la realización de una prestación susceptible de utilización o aprovechamiento independiente o dirigida a satisfacer finalidades nuevas no contempladas en la documentación preparatoria del contrato, que deberán ser contratadas de forma separada.
Por lo demás la Ley condiciona dicha posibilidad a que dicha facultad y sus condiciones de ejercicio se incluyan en los pliegos de condiciones y en el documento contractual, supuesto que también está previsto en el Código Civil respecto a los contratos civiles. Por consiguiente, el poder modificatorio, fuera de su previsión expresa en el clausulado del contrato y justificado en presuntas razones de interés público, sólo tiene virtualidad de los contratos administrativos concesionales, tanto de obra pública como de servicios públicos.
4.3. Régimen de demora del contratista y poder sancionador de la Administración
Al igual que los contratos civiles, en los contratos con la administración se podrán prever penalidades para el caso de cumplimiento defectuoso o incumplimiento de la prestación, y del mismo modo, el contratista está obligado a cumplir el contrato dentro del plazo total fijado para la realización del mismo.
La diferencia estriba en que en los contratos administrativos, la constitución en mora del contratista no precisa intimación previa por parte de la Administración, y asimismo es diferente el establecimiento de un límite cuantitativo que en los contratos administrativos deben graduarse en función de la gravedad del incumplimiento y nunca ser superior al 10% del presupuesto del contrato.
Se reconoce, además, a la Administración un poder sancionador directo cuando el contratista, por causas imputables al mismo, hubiere incurrido en demora respecto al cumplimiento del plazo total. En este caso la Administración podrá optar indistintamente por la resolución del contrato o imponer al contratista, al margen de lo previsto contractualmente, sanciones económicas en la proporción de 0,20 € por cada 1.000 € del precio del contrato. La Administración tendrá esa misma facultad cuando el contratista incumpla plazos parciales y la demora originada haga presumir razonablemente la imposibilidad de cumplir el plazo total. A la vez, cuando las penalidades por demora alcancen un múltiplo del 5% del precio del contrato, el órgano de contratación estará facultado para proceder a la resolución del mismo o acordar la continuidad de su ejecución con imposición de nuevas penalidades.
Ninguna de estas penalidades tiene carácter de sanciones administrativas, por lo que no son de aplicación los principios y procedimientos previstos para éstas en la LPAC y en la LRJSP. Más bien, su naturaleza coincide con los rasgos propios de las multas o sanciones coercitivas. También deben ser diferenciadas de una eventual cláusula penal a incluir en el pliego de condiciones que, según el Código Civil, sustituiría a la indemnización de daños y perjuicios para el supuesto de incumplimiento de la obligación más allá del simple retraso.
4.4. La demora de la Administración
En contraste con los privilegios para la Administración en caso de demora del contratista, la Ley establece un régimen de gran benignidad con la Administración cuando es ésta la que se retrasa en el pago del precio del contrato. En tal caso, la Administración tendrá el privilegio de retrasar el abono del precio en los 60 días posteriores a la fecha de la expedición de las certificaciones de obras o de los correspondientes documentos que acrediten la realización total o parcial del contrato, y si se demorase, deberá abonar al contratista, a partir de ese plazo de 60 días, los intereses de demora y la indemnización por los costes de cobro.
Si la demora en los pagos parciales fuese superior a 4 meses, el contratista podrá proceder a la suspensión del cumplimiento del contrato, debiendo comunicar a la Administración, con un mes de antelación, tal circunstancia, a efectos del reconocimiento de los derechos que puedan derivarse de dicha suspensión. Si la demora de la Administración fuese superior a los 8 meses, el contratista tendrá derecho asimismo a resolver el contrato y al resarcimiento de los perjuicios.
Para asegurar la ejecución del contrato, los pagos por la Administración se someten a un régimen especial mediante el cual el embargo de los mismos sólo puede producirse para el pago de los salarios devengados por el personal del contratista en la ejecución del contrato y de las cuotas sociales derivadas de los mismos, o bien para el pago de las obligaciones contraídas con los suministradores y subcontratistas en el correspondiente contrato. De otra parte se admite la cesión del pago por el contratista a terceros, supeditándose la eficacia de ésta a su previa notificación a la Administración, ya que sólo a partir de este momento queda ésta obligada a librar el correspondiente mandamiento de pago a favor del cesionario.
