Desde que se arbitraron procedimientos para la selección de los contratistas, los principales conflictos suscitados en torno a los contratos han sido los relativos a su adjudicación. La compleja normativa comunitaria para reforzar el principio de libre concurrencia ha supuesto un aumento de la conflictividad y ha impuesto garantías suplementarias para la resolución de las reclamaciones. Las más significativas son la introducción de un recurso en vía administrativa y la atribución de su sustanciación y resolución a órganos específicos.
Además, sigue presente el histórico problema del reparto jurisdiccional de competencias entre la JCA y la jurisdicción civil.
7.1. La vía administrativa previa a la jurisdiccional y el recurso especial en materia contractual
El régimen de impugnación de los actos administrativos dictados en materia contractual sigue siendo el común a través de los recursos de impugnación ante los órganos ordinarios de la Administración contratante previstos en la LPAC, y después, el recurso jurisdiccional ante la JCA.
Los supuestos especiales a los que se aplica el recurso especial de carácter potestativo se definen por el tipo contractual y la naturaleza de los actos, excluyéndose en todo caso los acuerdos de adjudicación que se efectúen por el trámite de emergencia.
Los contratos objeto de recurso son los siguientes:
- Contratos de obras, concesión de obras públicas, de suministro, de servicios, de colaboración entre el sector público y el sector privado y acuerdos marco, sujetos a regulación armonizada.
- Contratos de servicios comprendidos en las categorías 17 a 27 del Anexo II de esta Ley cuyo valor estimado sea igual o superior a 193.000€, y
- Contratos de gestión de servicios públicos en los que el presupuesto de gastos de primer establecimiento, excluido el importe del IVA sea superior a 500.000€ y el plazo de duración superior a 5 años, así como contratos subvencionados a que se refiere el art. 17.
De otra parte, los actos objeto del recurso son los siguientes:
- Los anuncios de licitación, los pliegos y los documentos contractuales que establezcan las condiciones que deban regir la contratación.
- Los actos de trámite adoptados en el procedimiento de adjudicación, siempre que estos decidan directa o indirectamente sobre la adjudicación, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos. Se considerarán actos de trámite que determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento los actos de la Mesa de Contratación por los que se acuerde la exclusión de licitadores.
- Los acuerdos de adjudicación adoptados por los poderes adjudicadores.
En el ámbito de la Administración General del Estado, del Consejo General del Poder Judicial, del Tribunal Constitucional y del Tribunal de Cuentas, el conocimiento y resolución de los recursos estará encomendado al TACRC, adscrito al MHFP y compuesto por un Presidente y un mínimo de dos vocales, órgano que actuará con plena independencia funcional en el ejercicio de sus competencias. Tanto el Presidente como los vocales serán funcionarios de carrera y juristas.
En el ámbito de las Comunidades Autónomas es competente un órgano integrado por funcionarios con análogas cualificaciones jurídicas y profesionales; y en el ámbito de las corporaciones locales, la competencia para resolver los recursos será establecida por las normas de las Comunidades Autónomas cuando estas tengan atribuida competencia normativa y de ejecución en materia de régimen local y contratación y, en su defecto, la competencia corresponderá al mismo órgano autonómico.
Antes de interponer el recurso especial, y sin perjuicio de solicitarlas con el escrito de recurso posterior, las personas legitimadas podrán solicitar la adopción de medidas provisionales dirigidas a corregir infracciones de procedimiento o impedir que se causen otros perjuicios.
El recurso irá precedido de un anuncio mediante escrito especificando el acto que vaya a ser objeto del mismo. Este deberá presentarse en el plazo de 15 días hábiles siguientes al conocimiento de los pliegos. En él se hará constar el acto recurrido, el motivo que fundamente el recurso, los medios de prueba de que pretenda valerse el recurrente y, en su caso, las medidas cautelares, cuya adopción solicite. Una vez interpuesto el recurso, si el acto recurrido es el de adjudicación, quedará en suspenso la tramitación del expediente.
Del escrito de interposición se dará traslado a los restantes interesados, concediéndoles un plazo de 5 días hábiles para formular alegaciones y simultáneamente el tribunal decidirá sobre las medidas cautelares.
Rechazada o admitida y practicada la prueba, se resolverá motivada y congruentemente, y de ser procedente, se anularán las decisiones ilegales incluyendo la supresión de las características técnicas, económicas o financieras discriminatorias. Asimismo, a solicitud del interesado y si procede, podrá imponerse a la entidad contratante la obligación de indemnizar a la persona interesada por los daños y perjuicios ocasionados. Finalmente, si se apreciare temeridad o mala fe en la interposición del recurso o en la solicitud de medidas cautelares, podrá acordarse la imposición de una multa al recurrente de entre 1.000€ y 15.000€.
7.2. Competencia jurisdiccional
Los recursos administrativos examinados en el apartado anterior tienen carácter potestativo, lo que significa que los interesados pueden plantear sus reclamaciones ante los órganos jurisdiccionales directamente.
Respecto de la atribución de la competencia jurisdiccional, la solución tradicional consistió en atribuir a la Administración la JCA del conocimiento de toda suerte de conflictos, tanto los suscitados en la adjudicación de los contratos como en su ejecución, siempre que se tratase de contratos administrativos. Cuando se trataba de contratos civiles, la competencia se atribuía a la jurisdicción civil sobre la ejecución o conflictos de fondo, mientras que los conflictos suscitados por los actos de adjudicación del contrato se atribuyó a la JCA.
La solución tradicional no ha sido seguida por la LCSP que distribuye la competencia de la forma siguiente:
- La JCA conocerá de los recursos interpuestos contra las resoluciones que se dicten por los órganos de resolución de recursos y de las cuestiones litigiosas relativas a la preparación, adjudicación, efectos, cumplimiento y extinción de los contratos administrativos.
- Igualmente corresponderá a la JCA el conocimiento de las cuestiones que se susciten en relación con la preparación y adjudicación de los contratos privados de las Administraciones Públicas y de los contratos sujetos a regulación armonizada, incluidos los contratos subvencionados a que se refiere el art. 17, así como de los contratos de servicios de las categorías 17 a 27 del Anexo II cuyo valor estimado sea igual o superior a 193.000€ que pretendan concertar entes, organismos o entidades que, sin ser Administración Pública, tengan la condición de poderes adjudicadores.
- El orden jurisdiccional civil será el competente para resolver las controversias que surjan entre las partes en relación con los efectos, cumplimiento y extinción de los contratos privados. Igualmente será competente para conocer de cuantas cuestiones litigiosas afecten a la preparación y adjudicación de los contratos privados que se celebren por los entes y entidades sometidos a esta Ley que no tengan el carácter de Administración Pública, siempre que estos contratos no estén sujetos a una regulación armonizada. Asimismo conocerá de los litigios que se susciten por aplicación de los preceptos relativos a la financiación privada de los contrato típicos salvo para las actuaciones en ejercicio de las obligaciones y potestades administrativas que, con arreglo a lo dispuesto en dichos preceptos, se atribuyen a la Administración concedente, y en las que será competente el orden jurisdiccional contencioso-administrativo.
