Ejecutar el Plan es poner en obra sus determinaciones, lo cual comporta una pluralidad de acciones de muy distinto carácter que van desde la urbanización a la edificación. Mientras que esta última es básicamente una actividad privada, la urbanización puede ser tanto una actividad pública como privada.
Inicialmente la Administración decidía el cuándo y el cómo del proyecto urbanizador; a su costa, expropiaba los terrenos necesarios para las obras y ejecutaba estas, mientras que los beneficios derivados de la mejora y edificabilidad de los solares resultantes quedaban en el patrimonio de los propietarios colindantes con las vías y plazas públicas.
Este sistema fue corregido por la segunda Ley de Ensanche de 1876, que impuso a los propietarios la obligación de ceder los terrenos para los viales.
El sistema de cesión de viales cede paso al sistema de urbanismo de obra pública, de expropiación y beneficio público que arranca con la LEF-1879 y que llega hasta la Ley del Suelo de 1956, sistema en que todas las urbanizaciones se harán a través de proyectos de reforma interior, ensanche y extensión y saneamiento.
La Ley del suelo de 1956 ofrece un escenario muy diferente al configurar diversos sistemas de ejecución, públicos y privados, pero sobre la base de trasladar el derecho de urbanizar a los propietarios del suelo de reserva urbana (urbanizable), configurando de facto en favor de aquéllos un monopolio que antes era de disfrute municipal.
La misma variedad de sistemas de ejecución de los planes establecido por la ley de 1956 continúa hasta la reforma de la Ley del Suelo de 1990 (TR 1992), que reguló, con olvido del sistema de cesión de viales, tres sistemas de actuación: el sistema de compensación, el de cooperación y el de expropiación, caracterizados por el menor o mayor protagonismo o responsabilidad que en cada uno de ellos asume la Administración, e inversamente, a los titulares de los terrenos.
En el sistema de compensación la Administración limita su actividad a una actitud de asistencia vigilante y arbitral de la actividad de los particulares, que ejecutan el Plan bajo su responsabilidad y a su costa, aportando capital y terrenos y agrupados en una Junta de Compensación, apropiándose de los terrenos urbanizados y de las plusvalías urbanísticas que éstos generan.
En el sistema de cooperación los propietarios también hacen suyos los terrenos ya urbanizados, aunque el protagonismo de la ejecución pasa a la Administración, que lleva a cabo las obras necesarias bajo su responsabilidad y con cargo a aquéllos. Los propietarios limitan su actividad a la aportación de terrenos y capitales para financiar las obras, recibiendo solares urbanizables en proporción a los terrenos aportados, teniendo posibilidad de crear, a efectos colaboradores con la Administración, una Asociación Administrativa de Propietarios.
En estos dos sistemas, se trata de una empresa o negocio privado, aunque los propietarios, para poder beneficiarse con la explotación de los solares resultantes de la urbanización tienen la obligación de efectuar las cesiones de terrenos, sufragar los costes de urbanización, las indemnizaciones por derribo de construcciones, destrucción de plantaciones, obras e instalaciones, costes de los proyectos de los planes parciales, proyectos de urbanización, etc.
El pago de estas partidas será en dinero o -previo acuerdo con los propietarios interesados- cediendo gratuitamente y libres de cargas terrenos edificables en la proporción que se estime suficiente para compensarlos.
En el sistema de expropiación el protagonismo y la responsabilidad de la ejecución pasa íntegramente a la Administración asumiendo los propietarios el papel pasivo de expropiados. Los terrenos a expropiar y urbanizar son todos los del polígono y quedan, después de las obras de urbanización, en propiedad de la Administración: no sólo los viales pasan al dominio público, sino también todos los solares resultantes.
Los propietarios de los terrenos se benefician de la obra urbanizadora al ser compensados con justiprecios urbanísticos que tenían en cuenta el aprovechamiento previsto en los planes o proyectos de urbanización, lo que encarecía las expropiaciones sobre manera. La LS-2007, abarata el justiprecio expropiatorio para adquisición de terrenos urbanizables, bien por ejecución de la Administración, bien a través de un concesionario interpuesto, adquiriese notable protagonismo.
La elección entre los diversos sistemas fue en principio dejada a la libre elección de la Administración (LS-1956). El TRLS-1976 dio preferencia a los propietarios privados, al imponer los sistemas de compensación y cooperación. El TRLS-1992 rectificó la anterior Ley en el sentido de reconocer a la Administración la potestad de escoger de modo discrecional entre los diversos sistemas, pero este sistema ha vuelto a ser corregido por la Ley 6/1998 de Régimen del Suelo y Valoración que a pesar de reconocer la acción urbanística de los entes públicos, a los que corresponde en todo caso la dirección del proceso, impuso la regla de la preferencia de la iniciativa privada, sin perjuicio de respetar a los propietarios privados.
En todo caso desde la Ley de 1998, siguiendo la doctrina de la STC 61/1997, y ahora el TRLSRU, no regulan ya para todo el Estado las técnicas y procedimientos de ejecución de los planes de urbanismo.
El TRLSRU, a pesar de no regular los sistemas de ejecución del planeamiento urbanístico, establece en ese segundo círculo concéntrico de derechos y deberes una serie de directrices básicas en torno a lo que califica como estatuto básico de la iniciativa y la participación que van a ser el marco jurídico del que deban pender los sistemas de ejecución que las legislaciones urbanísticas establezcan.
El TRLSRU enmarca la actividad de ejecución del planeamiento en torno a cuatro figuras que son:
- Actuaciones de urbanización;
- Actuaciones de dotación;
- Actuaciones de transformación urbanística; y
- Actuaciones edificatorias.
Lleva a cabo una clasificación material, con base en el tipo de operación y final que pretende obtenerse y a partir de ella establece una serie de derechos y deberes mínimos y desde estas premisas será donde la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas podrá especificar y decidir a través de qué sistema de ejecución concreto se realizará la operación, que estará inscrita, por otra parte, en una forma concreta de planeamiento.
