Antes de la Ley del Suelo de 1956 la regulación de los procesos de urbanización y edificación se confiaba a lo establecido en planes de alineaciones, ordenanzas municipales y proyectos de ensanche y reforma interior, considerados como proyectos de obra pública.
La Ley de 1956, va a salir de la puntualidad y concreción de los planes entendidos como proyectos de obra pública, para diseñar un conjunto de instrumentos que anticipen y controlen todas las operaciones y todos los usos que puedan desarrollarse sobre el territorio. Unos planes de distinta intensidad y sobre las diversas zonas, resultando evidente que la función de planeamiento abarcará todos los aspectos relacionados con el uso del territorio y no sólo la ampliación o reforma de la ciudad.
En correspondencia con la nueva amplitud del concepto de planeamiento, los planes de urbanismo no se circunscribían en dicha Ley al ámbito urbano o municipal, sino que se articulan:
- A nivel estratégico a través del Plan Nacional de Ordenación (nunca aprobado) y planes provinciales y comarcales.
- A nivel subordinado municipal, detallado y subordinado, los Planes Generales de Ordenación, que cubren todo el término municipal y son los más importantes.
- Planes especiales, que atañen a un aspecto de la ordenación como protección del paisaje, vías de comunicación, etc.
Posteriormente, en el texto refundido de 1976 aparecieron los Planes Directores Territoriales de Coordinación, de ámbito superior al término municipal, que tampoco fructificaron pues, por mor de la entrada en vigor de la Constitución Española y los Estatutos de AutonomíaA, la competencia de ordenación del territorio pasó a las Comunidades Autónomas.
En la actualidad, pues, la competencia para regular el planeamiento o los instrumentos de ordenación territorial y urbanística, como los denomina el TRLSRU, es competencia de las Comunidades Autónomas (art. 148.1.3 CE) y están recogidos en sus respectivas leyes. En todas ellas se recoge una planificación superior o estratégica diseñada por instrumentos con diversas denominaciones: planes regionales, directrices de ordenación territorial, normas urbanísticas regionales, etc. Estos planes permiten condicionar y controlar, desde la CA, los planes de segundo nivel, los planes de ordenación municipales, que son los propiamente urbanísticos, pues en ellos se anticipan todas las operaciones necesarias para reformar o ampliar la ciudad.
1.1. Las indisponibles competencias estatales
Esto no implica, a pesar de la reducción de la competencia estatal en la materia a raíz de la STC 61/1997 que el Estado no tenga nada que decir en la materia. El Estado tiene constitucionalmente atribuidas una pluralidad de competencias dotadas de clara dimensión espacial, cuyo ejercicio incide en la ordenación del territorio, no cabiendo, negar legitimidad al Estado para que planifique territorialmente el ejercicio de sus competencias sectoriales haciendo uso de los instrumentos que considere oportunos (ej. el Plan Director de Infraestructuras), así como establecer al amparo del 149.1.13 CE las fórmulas de coordinación, condicionando la estrategia territorial de las Comunidades Autónomas.
El art. 244 del Texto Refundido de 1992, garantiza al Estado la imposición puntual de sus proyectos en todo el territorio nacional y la Ley 13/2003 reguladora del contrato de concesión de obras públicas obliga al Estado a intentar a estos efectos acuerdos con las Administraciones inferiores y si esto fracasa, prevalece la decisión estatal.
Además el Estado, en relación con los planes autonómicos y locales de localización de obras públicas, emitirá informes en los procedimientos de aprobación, modificación o revisión de los instrumentos de planificación territorial y urbanística que puedan afectar al ejercicio de competencias estatales.
El TRLSRU ha supuesto cierta recuperación de la competencia del Estado a través de la que le corresponde sobre medio ambiente y las bases de régimen local, y en ellas justifica diversas prescripciones que se imponen a competencias autonómicas sobre ordenación territorial y urbanismo, fruto de la Directiva 2001/42 del Parlamento Europeo y del Consejo que somete a evaluación medioambiental todo plan y programa elaborado con respecto a agricultura, energía, pesca, ordenación del territorio urbano y rural o ubicación del suelo, etc. y que hace que la Ley determine que los instrumentos de ordenación territorial y urbanística se someten a evaluación ambiental, sostenibilidad económica y otros informes de la Administración del Estado.
La Disposición Adicional 8 TRLSRU establece que la Administración General del Estado podrá participar en los procedimientos de ordenación territorial y urbanística en la forma que determine la legislación en la materia. Cuando así lo prevea esta legislación, podrán participar representantes de la Administración General del Estado, designados por ella en los órganos colegiados de carácter supramunicipal que tengan atribuidas competencias de aprobación de instrumentos de ordenación territorial y urbanística.
1.2. Las relaciones entre los instrumentos de ordenación territorial y urbanística. Naturaleza jurídica
Marginado el Estado de la ordenación territorial y urbanística propiamente dicha, corresponden a las Comunidades Autónomas el planeamiento urbanístico más detallado, y por ello más operativo, a los municipios por medio de los Planes Generales Municipales, y, subordinadamente por los Planes Parciales, pero también por los Planes Especiales, los Programas de Actuación Urbanística y los Estudios de Detalle.
El concepto tradicional, para entender las relaciones entre planes supralocales o directivos de las Comunidades Autónomas en relación con los Planes Generales Municipales, es, en términos generales, el principio de jerarquía, de forma que los instrumentos o directivas autonómicas vinculan la redacción de los planes urbanísticos de los municipios. A su vez, los Planes Parciales no pueden redactarse sin acomodarse a un Plan General Municipal o Normas Subsidiarias de Planeamiento, y en ningún caso, podrán modificar las determinaciones de uno y otras (art. 13 TRLS-1976).
La ley valenciana de 1994 impuso una nueva visión del planeamiento que pretendía romper el tradicional régimen, basado en planes jerarquizados y rígidos introduciendo la diferenciación entre ordenación estructural y pormenorizada, adoptada como estándar por el resto de legislaciones autonómicas, con el fin de dotar de rigor a la actividad planificadora y clarificar la diferenciación del marco competencial que, en la materia, comparte la administración autonómica y la local.
Conviene advertir que la reducción del ámbito de regulación de los planes generales tiene por objeto, en cuanto se aprueban por la CA, trasladar parte de su contenido y determinaciones a los planes parciales u otros cuya aprobación definitiva es del municipio, liberándoles de esta manera y en buena medida del control de aquella.
En cuanto a su naturaleza jurídica se ha dicho de todo:
- Para algunos son actos administrativos, más bien generales.
- Para otros reglamentos o actos mixtos o complejos, acto y norma a la vez.
- E incluso alguien dice que estamos ante un aliud, un tertius genus que no encaja con ninguna de las anteriores categorías.
- Al margen de los planes territoriales estatales o de las Comunidades Autónomas que se aprueban con normas con rango de Ley, a los planes generales de ordenación municipal, la doctrina mayoritaria y la jurisprudencia, les otorga carácter normativo, pues contienen prescripciones vinculantes para Administración y particulares.
- Tesis, la del apartado anterior, en todo caso discutible pues a partir de la figura del plan parcial, se desdibuja la naturaleza reglamentaria y general y aflora el particularismo propio de los actos administrativos.
El TRLSRU aunque evita hablar de planeamiento urbanístico establece en primer lugar la necesidad de motivación de la potestad de ordenación territorial y urbanística y, por otra parte, apuntando la necesidad de que garantice “la dirección y control por las Administraciones Públicas competentes del proceso urbanístico en sus fases de ocupación, urbanización, construcción o edificación y utilización del suelo por cualesquiera sujetos públicos y privados”.
La concepción del plan como norma más que como acto administrativo domina también en la jurisprudencia (SSTS 22/5/1974, 29/9/1980, y 11/2/1991).
1.3. Los riesgos del planeamiento municipal
En donde más se manifiesta el riesgo de discrecionalidad en el ejercicio del planeamiento es en la determinación del suelo urbanizable frente al que no tiene tal condición; y dentro del primero en la determinación de los aprovechamientos edificatorios.
Obviamente, la reducción del suelo urbanizable, potencia el monopolio de los propietarios de tales terrenos, permitiendo la elevación de precios sin control; por contra, su ampliación sin tasa ni control, conduce a la sobreexplotación del territorio.
Ante esta situación ¿es conveniente poner en manos de los municipios el planeamiento urbanístico? Según el profesor Parada, en modo alguno, pues nadie debe ser juez y parte al mismo tiempo, planificador e interesado en el planeamiento. Tal coincidencia ha llevado a la legislación de las Comunidades Autónomas a tratar de condicionar el poder municipal sobre el planeamiento (aparte de la débil competencia de éstas en la aprobación definitiva de los planes generales de ordenación), superponiendo a éstos otros planes y directivas de ordenación territorial, aprobados por leyes autonómicas que vinculan a los municipales, como los subregionales, intermunicipales u otros sectoriales o especiales, siendo lo más razonable reconocer a la provincia (por dimensiones y recursos de las Diputaciones) como el espacio idóneo para ejercer las competencias sobre planificación y control urbanístico.
