Finalidad sobresaliente del demanio marítimo es servir de soporte a los puertos a través de los que se articula el transporte y comunicación entre los diversos puntos de la costa española y de cualquier puerto extranjero. Los puertos se rigen por el TRLPMM que los define como el “conjunto de espacios terrestres, aguas marítimas e instalaciones artificiales y de organización que permitan la realización de operaciones de tráfico portuario y sea autorizado para el desarrollo de estas actividades por la Administración competente” (art. 2.1).
Esta enumeración de condiciones que deben darse para que un espacio tenga la consideración de puerto se hace a “los efectos de esta ley”; por tanto, solo pretende aplicarse a los puertos de interés general (STC 40/1998).
7.1. Clases y régimen de competencias
A) Clasificación
Una primera ordenación es aquella que diferencia entre puertos de carácter militar competencia de Defensa, y que sirven a la defensa nacional, y que están excluidos del TRLPMM (art. 14), y los puertos civiles (art. 11), adscritos al Ministerio de Fomento y por tanto del Estado o, en su caso, de las Comunidades Autónomas.
En función de las características de su tráfico se clasifican en:
- Comerciales: En los que se realizan actividades comerciales portuarias (estiba, desestiba, etc.).
- No comerciales (pesqueros, de refugio y colectivos).
Según la relevancia del puerto en el conjunto del sistema portuario nacional tenemos:
- Puertos de interés general de titularidad estatal y en los que se desarrollan actividades marítimas internacionales con una zona de influencia comercial que afecta a más de una Comunidad Autónoma, que sirven a industrias de interés nacional y con un volumen anual y características de las actividades comerciales alcancen niveles relevantes o responden a necesidades esenciales de la economía nacional.
- Puertos de interés local de competencia autonómica.
La construcción, ampliación o modificación de puertos de titularidad estatal exige la aprobación del correspondiente proyecto, los estudios complementarios por el Ministerio de Fomento o la Autoridad Portuaria, así como los informes correspondientes de la CA y Ayuntamientos afectados.
B) Competencias
Las competencias sobre puertos corresponden al Estado y a las Comunidades Autónomas. De un lado, el art. 149.1.20 CE otorga al Estado la competencia exclusiva sobre los puertos de interés general y, de otro, el art. 148.6 CE considera competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas los puertos de refugio, los puertos deportivos y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales. A partir de aquí, las Comunidades Autónomas asumieron en sus Estatutos de AutonomíaA competencias sobre los puertos ubicados en su litoral con exclusión de los calificados por el Estado como de interés general que son, en definitiva, los de mayor importancia.
Sin embargo, los puertos de competencia autonómica también podrán desarrollar operaciones comerciales cuando cuenten con el informe favorable de los Ministerios de Fomento, de Economía y Hacienda, Agricultura Pesca y Alimentación, Sanidad y Consumo, y de Trabajo y Seguridad Social a los efectos de tráfico marítimo y seguridad de la navegación y en su caso de la existencia de adecuados controles aduaneros, de sanidad y de comercio exterior (art. 3.6).
7.2. La organización y gobierno de los puertos de interés general
Las competencias que corresponden a la Administración estatal sobre puertos e instalaciones de interés general son ejercidas por Fomento a través del ente “Puertos del Estado”, y las “Autoridades Portuarias”.
Puertos del Estado es un ente de derecho público, que asume funciones de holding sobre las Autoridades Portuarias ajustando sus actividades al ordenamiento jurídico privado, salvo en el ejercicio de funciones de poder público que le atribuye el ordenamiento (art. 16). Entre sus competencias y funciones están (art. 17 TRLPMM):
- La ejecución de la política portuaria del Gobierno y la coordinación y el control de eficiencia del sistema portuario de titularidad estatal.
- Ejercer el control de eficiencia de la gestión y del cumplimiento de los objetivos fijados para cada una de las Autoridades Portuarias, en los Planes de Empresa.
- Aprobar la programación financiera y de inversiones de las Autoridades Portuarias, derivada de los Planes de Empresa acordados con éstas.
- Proponer, en su caso, para su inclusión en los Presupuestos Generales del Estado, las aportaciones que pudieran asignarse en los mismos para inversiones en obras e infraestructuras de las Autoridades Portuarias.
Además, Puertos del Estado administra el Fondo de Compensación Interportuario al servicio de la solidaridad entre organismos públicos portuarios, instrumento de redistribución de recursos del sistema portuario estatal, y que se nutre de las aportaciones realizadas por las Autoridades Portuarias y Puertos del Estado. Este sistema de aportaciones y de distribución está dirigido a garantizar la autofinanciación del sistema portuario y a potenciar el marco de la leal competencia entre los puertos de interés general.
La organización de Puertos del Estado (art. 20 TRLPMM) consta de Presidente nombrado por el Gobierno, a propuesta del Ministro de Fomento; y el Consejo Rector integrado por el Presidente y un máximo de 15 miembros nombrados por el Ministro de Fomento por un plazo de 4 años. El Secretario será nombrado por el Consejo Rector a propuesta del Presidente. Como órgano asesor existe el Consejo Consultivo de Puertos del Estado en el que se integra un representante de cada Autoridad Portuaria.
Las Autoridades Portuarias (en régimen de autonomía dice el art. 24) están al frente de cada puerto de interés general, o cuando sea necesario para conseguir una gestión más eficiente, de cada conjunto de puertos de competencia del Estado y ubicados en una misma CA.
Cada Autoridad Portuaria es una Entidad de Derecho público que somete su actuación al Derecho privado, salvo en el ejercicio de funciones de poder público, lo que implica la conversión de las tasas y precios públicos en precios privados, la exclusión de los servicios portuarios de la consideración de servicios públicos y la aplicación del Derecho privado a su personal, al régimen de contratación y a la gestión patrimonial. A pesar de ello, la Ley pretende salvaguardar los principios de mérito y capacidad en la selección de su personal que se realiza mediante convocatoria pública, y proclama la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia para la actividad de contratación, e incluso, cuando se trata de gestionar indirectamente los servicios portuarios, los contratos que celebran se rigen por el TRLCSP en lo que respecta a los actos preparatorios.
En su organización se integran tres tipos de órganos:
- Órganos de Gobierno: Presidente, Vicepresidente y Consejo de Administración.
- Órganos de Gestión: El Director técnico.
- Órganos de Asistencia: Consejo de Navegación del Puerto.
7.3. El fraude a las competencias estatales sobre los puertos de interés general
La Ley de Puertos de 1992 aseguraba la primacía estatal, pues nombraba al Presidente de la Autoridad Portuaria, y sus representantes en el Consejo de Administración suponían mayoría absoluta en el mismo. Sin embargo, tras la reforma por la Ley 62/1997, el Presidente de la Autoridad y a la mayoría de los miembros del Consejo de Administración son nombrados y cesados por el ejecutivo autonómico.
La Administración General del Estado está representada de manera testimonial por el Capitán Marítimo y 4 vocales, uno de los cuales será necesariamente Abogado del Estado y otro del ente público Puertos del Estado. Las Cámaras de Comercio Industria y Navegación, organizaciones empresariales y sindicatos, y sectores económicos de ámbito portuario designarán un 24% del total de miembros del Consejo de Administración. Los municipios en que esté localizado el puerto contarán con un 14% del número total de vocales. El resto de vocales será designado en representación de la CA (art. 40).
Se produce una situación anómala de constitucionalidad discutible: La titularidad del puerto es estatal; la gestión es de control autonómica, y además el Estado responde patrimonialmente por estos organismos públicos de los daños que su gestión causen a terceros.
7.4. Los puertos autonómicos
Además de dominar la gestión de puertos de interés general, las Comunidades Autónomas tienen competencia sobre puertos que no son de interés general: Pesca, abrigo o deportivos, y comerciales con los límites fijados legalmente. Sin embargo, y dado que el demanio marítimo terrestre ocupado por un puerto de competencia autonómica sigue siendo de titularidad estatal, se ha inventado a estos efectos la figura de la adscripción a fin de que la CA pueda desarrollar sobre aquel la actividad de gestión de la actividad. Así lo prescriben el art. 14 TRLPMM y los arts. 49 y 50 LCo.
La adscripción supone que la porción de dominio público adscrita se mantiene en la titularidad estatal, correspondiendo a la CA el uso y gestión de la misma. En todo caso, el plazo de las concesiones que se otorguen en los bienes adscritos no podrá ser superior a 30 años. A estos efectos los proyectos de las Comunidades Autónomas deberán contar con el informe favorable de la Administración General del Estado, en cuanto a la delimitación del dominio público estatal susceptible de adscripción, usos previstos y medidas necesarias para la protección del dominio público, sin cuyo requisito aquellos no podrán entenderse aprobados.
