La protección de la calidad de las aguas ya fue abordada por la Ley de 1879, adoptando soluciones más ingenuas de prohibición radical de los vertidos nocivos insusceptibles de autorización o dispensa. Si bien con posterioridad otras normas abordaron el problema desde una perspectiva bien más específica (pesca fluvial o sanidad municipal) bien más general, quedaba un tratamiento más sistemático, tarea que abordó la Ley de Aguas de 1985, tratamiento insuficiente como reconoce la Ley 46/99 de reforma de la Ley de Aguas de 1985. Ahora el Título V del Texto Refundido de Ley de Aguas 1/01 se dedica a la protección del dominio público hidráulico y calidad de aguas, ampliando la Ley 62/03 la protección a las aguas marítimas comprendidas en la respectiva demarcación hidrográfica.
En la protección de aguas ha sido determinante el Derecho comunitario, que ha hecho de la preservación del medio ambiente uno de sus objetivos prioritarios. Las numerosas Directivas en esta materia pueden clasificarse en dos grandes grupos:
- El primero formado por todas aquellas que fijan valores u objetivos de calidad según los usos a que vayan a ser destinadas
- El segundo formado por las que pretenden proteger las aguas, limitando o eliminando los vertidos de sustancias que puedan resultar contaminantes.
Los objetivos a alcanzar en la protección de aguas consisten en:
- Prevenir el deterioro, proteger y mejorar el estado de los ecosistemas acuáticos, terrestres y humedales que dependan de modo directo de los acuáticos, en relación con sus necesidades de agua.
- Promover el uso sostenible del agua, garantizando un suministro suficiente en buen estado.
- Proteger y mejorar el medio acuático estableciendo medidas específicas para reducir progresivamente los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias prioritarias, para eliminar o suprimir las mismas.
- Garantizar la reducción progresiva de la contaminación de las aguas subterráneas y evitar su contaminación adicional.
- Paliar los efectos de las inundaciones y sequías.
- Alcanzar los objetivos fijados en los tratados internacionales en orden a prevenir y eliminar la contaminación del medio ambiente marino.
- Evitar cualquier acumulación de compuestos tóxicos o peligrosos.
La protección de la calidad de aguas se apoya especialmente en técnicas preventivas que parten de la ineludible tensión entre los intereses económico-laborales y la protección de la pureza de las aguas. Fruto de esta tensión ha sido la relativización de la definición de contaminación, que lejos de considerarse en un sentido absoluto, como cualquier alteración de las condiciones del agua, se pone en relación con los usos posteriores del agua. La protección de la calidad de las aguas entendida en este sentido genera diversas técnicas que se describen a continuación.
11.1. La autorización de vertidos
La autorización de vertidos ocupa un lugar prioritario entre las técnicas preventivas. El TRLA establece la prohibición general de realizar cualquier actividad que pueda provocar contaminación de las aguas o degradación del entorno, si bien esta prohibición no es absoluta y puede ser dispensada temporalmente por autorización especial, sometida a una serie de condiciones que pretenden preservar el buen estado ecológico de las aguas.
La ley define la autorización de vertido como “la que tiene por objeto la consecución de los objetivos medioambientales establecidos teniendo en cuenta las mejoras técnicas disponibles y de acuerdo con las normas de calidad ambiental y los límites de emisión fijados reglamentariamente. Se establecerán condiciones de vertidos más rigurosas cuando el cumplimiento de los objetivos medioambientales así lo requiera” (art. 110). Por ello, entre las condiciones de autorización debe establecerse necesariamente los límites cuantitativos y cualitativos de la composición del vertido, las instalaciones de depuración necesarias y los elementos de control de su funcionamiento.
El RDPH sigue un sistema de doble lista:
- La lista negra contiene una relación de sustancias especialmente peligrosas por su toxicidad, persistencia o bioacumulación.
- La lista gris, menos peligrosa, contiene una relación de sustancias cuya contaminación debe reducirse por tener un efecto perjudicial.
En los vertidos sobres aguas superficiales deberán limitarse rigurosamente las concentraciones de las sustancias de la lista negra, mientras que para las sustancias de la lista gris las autorizaciones deberán ajustarse a las previsiones y objetivos establecidos en los Planes Hidrológicos.
Para los vertidos en las aguas subterráneas se prohíben tajantemente los que contengan sustancias de la primera lista, y los de la lista gris solo podrán autorizarse de forma limitada y siempre que un estudio previo demuestre su inocuidad.
La determinación de las instalaciones de depuración necesarias va acompañada del establecimiento de las correspondientes medidas de control de los caudales vertidos. A estos efectos se exige acreditar tanto la adecuación de las instalaciones de depuración y los sistemas de control como las condiciones en que se realizan los vertidos, tarea en la que tienen una amplia intervención las empresas privadas debidamente homologadas.
Las autorizaciones tienen un plazo máximo de 5 años y pueden ser renovadas siempre que cumplan la normativa exigida en cada momento, si bien la Administración goza de un poder de revisión unilateral de las mismas, sin indemnización, aun cuando no haya transcurrido dicho plazo.
Los vertidos pueden ser objeto de una actividad económica de intermediación mediante la creación de empresas de vertido para conducir, tratar y verter aguas residuales de terceros. Las autorizaciones de vertido incluirán, además de las generales, las siguientes:
- las de admisibilidad de los vertidos que van a ser tratados por la empresa.
- las tarifas máximas y el procedimiento de actualización.
- la obligación de constituir una fianza para responder de la continuidad y eficacia de los tratamientos.
La falta de autorización de vertido lleva aparejada la correspondiente sanción administrativa y la liquidación del canon de vertido. No obstante, el Organismo de cuenca, podrá: Legalizar el vertido si procede, revocar la autorización, o declarar la caducidad de la concesión de aprovechamiento (posibilidad reservada para casos en que se causen daños de especial gravedad al demanio).
11.2. Principio de recuperación de costes y canon de vertido
El principio de "quien contamina paga", recogido en la Recomendación 75/436 CECA, parte de la idea de que la autorización de vertido en condiciones que permitan garantizar la calidad de aguas tiene más ventajas que la prohibición absoluta de vertidos que impediría el desarrollo económico. No obstante, los vertidos contaminantes, aunque autorizados, originan costes sociales que no deben ser pagados por la colectividad, sino asumidos por el causante del vertido.
Este principio se ha ampliado al de recuperación de costes, por la Ley 62/2003, que incluye tanto los costes ambientales como los de producción del recurso en función de las proyecciones a largo plazo de su oferta y demanda. La aplicación deberá hacerse de manera que incentive el uso eficiente del agua. Es aquí donde se fundamenta la imposición a los titulares de autorizaciones de vertidos de un canon destinado al estudio, control, protección y mejora del medio receptor de cada cuenca hidrográfica.
Su importe se determina en función de la naturaleza, características y grado de contaminación del vertido y de la calidad ambiental del medio físico en que se vierte y se recauda en las cuencas intercomunitarias por los Organismos de cuenca o por la Administración Tributaria del Estado mediante la suscripción del correspondiente convenio.
11.3. Zonas de policía y perímetros de protección de los acuíferos subterráneos
Resulta determinante para la protección de la calidad de las aguas reducir el impacto de la contaminación accidental, es decir, la prevención de los vertidos ocasionales que podrían producirse como consecuencia de la realización de actividades en zonas próximas al demanio hidráulico. Para ello, el TRLA establece una zona de policía de 100 metros alrededor de las márgenes de los ríos, lagos, lagunas y embalses, en la que las actuaciones realizadas por los particulares están sujetas a una estricta intervención administrativa. Así, se exige la autorización del Organismo de cuenca para las obras o trabajos que pretendan realizarse.
Para la protección de la calidad de aguas subterráneas, el Organismo de cuenca podrá determinar perímetros de protección del acuífero para la realización de obras de infraestructura (extracción de áridos, minas, canteras), actividades urbanas (fosas sépticas, cementerios, almacenamiento de residuos o aguas residuales), actividades agrícolas y ganaderos, actividades industriales y actividades recreativas.
Finalmente los Planes Hidrológicos pueden establecer perímetros de protección con prohibición de actividades con riesgo de degradación y contaminación del demanio, y que requieren por tanto, previa autorización del Organismo de cuenca.
11.4. Estudio del impacto ambiental
En la tramitación de concesiones y autorizaciones que afecten al demanio público y que pudieran implicar riesgos para el medio ambiente es preceptiva la presentación de informes sobre los posibles efectos nocivos para el medio ambiente, del que se dará traslado al órgano ambiental para que se pronuncie sobre las medidas correctoras que deban introducirse. Además, cuando el Organismo de cuenca considere que pueden acarrear riesgo grave para el medio ambiente, debe someter al órgano ambiental competente la conveniencia de iniciar un procedimiento de evaluación ambiental.
11.5. Declaración de sobreexplotación y salinización de los acuíferos subterráneos
Un acuífero subterráneo está sobreexplotado o en riesgo de estarlo cuando las extracciones de aguas son superiores a las entradas.
La ley establece que cuando un acuífero subterráneo esté sobreexplotado o en riesgo de estarlo, el Organismo de Cuenca deberá declararlo sobreexplotado. Esta declaración, además de conllevar la limitación cautelar de las extracciones, obliga a elaborar un plan en el plazo de dos años en el que se ordenen las extracciones y se establezca la sustitución de caudales.
La salinización, es el proceso por el que, como consecuencia directa de las extracciones, se produce un aumento progresivo de la concentración salina en las aguas con peligro claro de convertirse en inutilizables.
La ley faculta al Organismo de cuenca para declarar que un acuífero está en proceso de salinización, lo que conlleva:
- Limitación de los aprovechamientos preexistentes
- Modificación o revisión de las concesiones
- Exigencia de autorización para los aprovechamientos legales de aguas subterráneas
- Adopción de medidas que estime oportunas.
11.6. La reutilización de las aguas
El TRLA remite al Gobierno el establecimiento de las condiciones básicas para la reutilización de las aguas, precisando la calidad exigible según los usos previstos.
Cuando la reutilización se lleve a cabo por persona distinta del titular de la autorización de vertido de aguas ya depuradas, será necesario obtener la correspondiente concesión, pudiendo el concesionario subrogarse vía contractual y previa autorización de la Confederación con el titular del vertido, asumiendo sus obligaciones frente a la Administración, incluyendo depuración de aguas y pago de canon de vertido.
Si la reutilización se realiza por el titular del vertido, será suficiente la autorización administrativa.
11.7. Los registros de zonas protegidas
La ley 62/2003 ha creado para demarcación hidrográfica un registro de las zonas que hayan sido declaradas objeto de protección especial en virtud de norma específica sobre protección de aguas superficiales y subterráneas, o sobre conservación de hábitats y especies directamente dependientes del agua.
En el registro se incluirán necesariamente:
- zonas que hayan sido declaradas de protección de especies acuáticas significativas
- masas de agua declaradas de uso recreativo,
- zonas que hayan sido declaradas vulnerables,
- zonas que hayan sido declaradas sensibles en aplicación de las normas sobre tratamiento de las aguas residuales urbanas
- los perímetros de protección de aguas minerales y termales.
Las Administraciones competentes por razón de la materia facilitarán al organismo de la cuenca correspondiente la información precisa para mantener actualizado el Registro de Zonas Protegidas.
11.8. Protección de masas de agua subterránea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo o químico
La Ley 11/2012, de medidas urgentes en materia de medio ambiente, en prevención de que pudiera producirse una situación de sequía, introduce una serie de medidas que pretenden conseguir un uso más adecuado del agua, en la que se preserve como principio fundamental el de unidad de gestión de cuenca.
