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La sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Francovich/Bonifaci, marca un punto de inflexión, un antes y un después, en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la responsabilidad del Estado miembro por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea.

La sentencia sienta en síntesis la siguiente doctrina: "El Derecho comunitario impone el principio según el cual los Estados miembros están obligados a reparar los daños causados a los particulares por las violaciones del Derecho comunitario que les son imputables". Es decir, el Estado miembro tiene la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para conseguir el resultado prescrito por una Directiva (art. 249.3 TCE) . Es el actual art. 288 TFUE.

La sentencia establece tres requisitos para que surja la responsabilidad:

  1. Que el resultado prescrito por la Directiva suponga la atribución de derechos a los particulares
  2. Que el contenido de estos derechos pueda identificarse entre las disposiciones de la directiva
  3. La existencia de un nexo casual entre la violación de la obligación que incumbe al Estado miembro y el daño sufrido por las personas lesionadas.

4.1. Incumplimiento del derecho comunitario por el estado miembro

El primer requisito material para que surja la responsabilidad civil patrimonial se encuentra en el incumplimiento del Derecho de la Unión Europea. Por ello, es preciso determinar que debe entenderse por incumplimiento del Derecho de la Unión Europea. La sentencia Francovich/Bonifaci, cuando hace alusión al incumplimiento utiliza el termino "violaciones", en plural, luego hay que deducir que no sólo el incumplimiento por parte del Estado, consistente en la no transposición de la Directiva en el plazo previsto, que allí se dilucida, entra dentro del concepto de violación del Derecho de la Unión Europea; existen otros supuestos que deben ser considerados como violaciones de dicho Derecho, como puede ser una defectuosa transposición de la Directiva o la falta de aplicación de normas, entre otros.

El Abogado General G. Tesauro, declara que de la sentencia Francovich y otros no se puede deducir que cualquier infracción del Derecho comunitario que produzca efectos en la esfera patrimonial de un sujeto de Derecho que ocupa una posición jurídica alegada conforme al Derecho de la Unión Europea implica per se y automáticamente un derecho a indemnización. En cierto modo, coincide con este criterio la doctrina de la sentencia C-46/93 que admite violación del Derecho de la Unión Europea por el Estado miembro la realizada mediante ley formal, es decir, por ley directamente aplicable.

También en esta sentencia el Tribunal sienta la doctrina de que el perjuicio causado puede ser imputable al poder legislativo, al poder judicial y al poder ejecutivo, al señalar que en el ordenamiento jurídico comunitario todas las instancias del Estado, incluso el poder legislativo están obligadas en cumplimiento de sus funciones, a respetar las normas impuestas por el Derecho comunitario que pueden regir directamente la situación de los particulares. En consecuencia un acto normativo puede dar lugar a responsabilidad.

Para la existencia de responsabilidad se añade el requisito de que la violación esté suficientemente caracterizada.

Suficientemente caracterizada significa para el Tribunal de Justicia de la Unión Europea que la violación tiene este carácter cuando una Institución o un Estado miembro en el ejercicio de su facultad normativa, vulnera, de manera manifiesta y grave, los límites impuestos al ejercicio de sus facultades, de tal manera que si el margen de apreciación es considerablemente reducido, la mera infracción del Derecho de la Unión Europea puede bastar para demostrar la existencia de una violación suficientemente caracterizada.

Sin incumplimiento del Derecho de la Unión Europea no hay responsabilidad, pero es necesario, además, que concurran los restantes requisitos.

4.2. Atribución de derechos a los particulares

El fin o el contenido del Derecho de la Unión Europea violado debe atribuir derechos a los particulares. Es obvio que si no existe un derecho a favor de los particulares difícilmente podrán estos alegar la conculcación de un derecho ante los órganos competentes para demandar una indemnización por responsabilidad civil patrimonial del Estado. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea recoge este requisito en el apartado 40 de la STJCE Francovich.

El derecho debe estar establecido de manera suficientemente clara, precisa y transparente como para garantizar la seguridad jurídica y permitir que los operadores afectados puedan conocer, sin lugar a dudas, sus derechos y obligaciones.

4.3. El contenido de los derechos deberá determinarse basándose en las disposiciones normativas

La STJCE Francovich, al enunciar este requisito, dice textualmente "Que el contenido de estos derechos pueda determinarse basándose en las disposiciones de la Directiva”. Sin embargo, la jurisprudencia posterior emanada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, entiende que puede surgir la responsabilidad cuando el legislador nacional ha actuado mediante ley formal, porque el principio de responsabilidad del Estado no puede predicarse solamente de las normas que no tienen efecto directo.

Los derechos contenidos en las normas de la Unión Europea deberán ser precisos e incondicionales.

4.4. Relación de causalidad

Se requiere un nexo causal entre la actuación (u omisión) del Estado y el daño sufrido por la víctima, o lo que es igual que el perjuicio causado derive directamente del acto de que se trate, bien por infracción del Derecho de la Unión Europea o por aplicación de éste.

En España la STS 5/3/1993 dio lugar a responsabilidad patrimonial del Estado por daños causados en virtud de la eliminación de cupos exentos de aranceles durante un período de 7 años como consecuencia del Tratado de Adhesión de España a la Comunidad Económica Europea. La relación de causalidad (causa-efecto) se establece por la actuación del Estado consistente en asumir una norma comunitaria contraria a la legislación nacional, entonces en vigor, y al daño causado a las empresas pesqueras.

El caso expuesto es consecuencia de una actuación del Estado sin violación por éste de norma comunitaria, al conculcar ésta derechos reconocidos por la legislación interna.

De donde cabe deducir, que el daño puede provenir bien de una acción del Estado o bien por omisión del Estado.

Tanto en un caso, acción, como en otro, omisión, la consecuencia es la producción de un resultado dañoso.

Corresponde al órgano jurisdiccional remitente (órganos nacionales) comprobar si existe una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al Estado y el daño sufrido por la parte demandante.

4.5. El daño

El daño tiene que ser real, efectivo e individualizado, lo que significa que tiene que ser un daño verdadero, nunca potencial o futuro.

La constatación del daño y la reparación del perjuicio causado se realizará en el marco del Derecho nacional en materia de responsabilidad, con la salvedad de que las condiciones establecidas por las legislaciones nacionales en materia de indemnización de daños no pueden ser menos favorables que las referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna.

La obligación de reparar incorpora tanto los perjuicios que se han causado al perjudicado (daño emergente) como aquellos otros ocasionados por impedir un beneficio a la víctima (lucro cesante). Del concepto de lucro cesante se excluyen:

  1. Las meras expectativas o ganancias dudosas o contingentes
  2. La posibilidad de que a través del lucro cesante y del daño emergente se produzca un enriquecimiento injusto.

Y ello porque la indemnización del lucro cesante, según el Tribunal Supremo, ha de apreciarse de modo prudente y restrictivo, puesto que no es admisible una mera posibilidad de dejar de obtener unos beneficios.

La reparación debe ser adecuada al perjuicio sufrido, de forma que permita garantizar una tutela efectiva de los derechos de los particulares a los que se ha causado daño; corresponde al Juez nacional velar para que así sea.

El daño puede ser patrimonial o no patrimonial, aunque a este último también se le denomina daño moral, daño inmaterial o extrapatrimonial.

El daño moral está reconocido prácticamente como principio general en los ordenamientos de los países miembros, por lo que debe entenderse que cuando se viola una norma de Derecho de la Unión Europea que otorgue derechos de la personalidad, por ejemplo no discriminación por razón de sexo y produzca perjuicios para la persona debe surgir la responsabilidad civil patrimonial.

4.6. Declaración de incumplimiento y existencia de culpa

Para apreciar la responsabilidad no es preciso que el Tribunal de Justicia haya declarado previamente la existencia de incumplimiento del Derecho de la Unión Europea imputable al Estado.

Tampoco se exige un acto intencional o negligencia del órgano estatal al que sea imputable.

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