18.3. Competencias desempeñadas por las Cortes Generales

3.1. Funciones jurídicas

Tienen por objeto tanto la producción directa de normas jurídicas, como la modificación y actualización del ordenamiento jurídico del Estado, en el amplio sentido del término.

A) Modalidades de funciones normativas

El art. 66.2 CE atribuye a las Cortes Generales la potestad legislativa.

La potestad legislativa incluye, de un lado, la facultad de elaborar y aprobar leyes las  estatales, de carácter ordinario u orgánico, y, de otro, el intervenir las Cortes, según lo preceptuado en la Constitución Española, en la producción de normas estatales con rango de Ley de hechura gubernamental, a saber, Decretos legislativos y Decretos-leyes, aunque en estos dos supuestos quepa observar también reflejos de la llamada potestad reglamentaria.

Al margen de la temática de la elaboración de las Leyes (capitulo II del título III CE) , la Constitución Española trata la celebración de Tratados Internacionales, respecto de los cuales no cabe la prestación del consentimiento del Estado, en los supuestos relevantes, sin la previa autorización de las Cortes Generales (art. 94 CE) .

La intervención de las Cortes Generales a fin de aprobar, en su caso, una reforma constitucional (Título X CE) es la asunción de una función eminentemente jurídica, ya que tiene por objeto revisar la norma que sirve de cimiento a todo el ordenamiento.

Son funciones capitales de las Cortes Generales, modificar y, en suma, ajustar o actualizar el ordenamiento jurídico del Estado. Estas son funciones normativas.

B) Procedimiento legislativo (concepto y tipos)

Procedimiento legislativo es el conjunto de trámites, formalidades y actos parlamentarios, regulados con carácter previo y general, que es preciso seguir para desembocar en la aprobación por las Cámaras de una Ley.

Está aceptada, generalmente, la clasificación de tres tipos de procedimientos:

  1. El de tres lecturas, típicamente británico, y por su influjo practicado también en países como Australia, Canadá e Irlanda.
  2. El de lectura única: hoy excepcional en el panorama del Derecho comparado.
  3. El de dos lecturas, bastante extendido en Europa, por su influjo francés y en América, al calor de las prácticas norteamericanas.

El modelo español es un sistema de dos lecturas, aunque con peculiaridades significativas. Según el art. 75.2 CE, la Cámara delega en una Comisión legislativa la aprobación de un proyecto o proposición de ley, lo que en la práctica actual es frecuente, el modelo opera como lectura única, aunque en la Comisión y no en el Pleno, claro esta. Si se presentan enmiendas de totalidad, con independencia de que se acuerde la referida delegación en Comisión, procederá un previo debate de totalidad en el Pleno, que convierte al procedimiento en una tramitación de dos o tres lecturas.

C) Iniciativa legislativa

Por iniciativa legislativa se entiende el momento o fase de puesta en marcha del procesamiento legislativo, como su propio nombre indica.

Un proyecto puede y suele ser modificado en sede parlamentaria, en forma más o menos amplia, pero rara vez se desvirtúa tanto su enfoque inicial que acabe por convertirse en irreconocible. Cabe afirmar que es más legislador de fondo, el redactor del proyecto de base, que quienes formalmente tienen la condición de legisladores, es decir los parlamentarios.

La Constitución Española dedica a la iniciativa legislativa su art. 87, conforme al cual hay un primer supuesto ordinario en el que tal iniciativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado; se acepta seguidamente una iniciativa mas angular, la que pueden ejercer las Asambleas de las Comunidades Autónomas; y por último, se recoge la llamada iniciativa popular.

La iniciativa legislativa gubernamental

El art. 87.1 dispone que la iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado de acuerdo con la Constitución Española y los Reglamentos de las Cámaras. El que el Gobierno sea citado en primer término en el art. 87.1 CE, es así mismo, buen exponente de que sus proyectos de ley tendrán prioridad en la tramitación parlamentaria respecto de textos de otro origen.

No siempre la iniciativa legislativa es una facultad del gobierno, pues en algún supuesto excepcional, se trata más bien de una obligación con la que ha de cumplir.

El art. 87.1 CE se complementa por el art. 88 CE, conforme al cual los proyectos de ley, serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una Exposición de Motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos. La responsabilidad es del Gobierno, reunido en Consejo de Ministros, donde el Ministro defenderá el proyecto y asumirá, observaciones procedentes de otros ministros.

El texto del proyecto, debe ir arropado con la Exposición de Motivos y también acompañado de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos.

La obligación que impone la Constitución Española de que el proyecto se remitirá al Congreso acompañado de los antecedentes y la correspondiente Exposición de Motivos es sin duda vinculante para el Gobierno.

Hemos de clarificar que una cosa son los antecedentes y la Exposición de Motivos remitidos por el Gobierno al Congreso y otra bien diferente la Exposición de Motivos o Preámbulo de la ley, que ya no es de la autoría del Gobierno, sino obra del legislador que la formula.

El proyecto de ley gubernamental se somete al Congreso de los Diputados por imperativo del art. 88 CE, al objeto de iniciar en esta Cámara el procedimiento legislativo, como muestra más de que nuestro bicameralismo es desigual, dada la preponderancia del Congreso y la consiguiente debilidad institucional del Senado.

La iniciativa legislativa parlamentaria

Es la que se materializa no mediante proyectos de ley, sino a través de las llamadas proposiciones de ley, de origen parlamentario.

Conforme al art. 87.1 CE, también corresponde la iniciativa legislativa al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución Española y los Reglamentos de las Cámaras, es decir, que sin perjuicio de la prioridad que corresponde a los proyectos de ley, se contempla constitucionalmente la iniciativa de origen parlamentario.

El art. 126.1 RCD dispone que las proposiciones de ley del Congreso pueden ser adoptadas bien a iniciativa de un diputado, bien por un grupo parlamentario. A su vez, el art. 108.1 RS, establece que las proposiciones de ley deben ir suscritas bien por 25 senadores, bien por un Grupo Parlamentario.

Las iniciativas legislativas que surgen en el Senado, debemos subrayar la singularidad de que la proposición de ley de cuna senatorial, una vez superado el trámite de su toma en consideración por la Cámara Alta, lejos de empezar a tramitarse en la misma, es remitida al Congreso para su tramitación, el cual puede debatir y aprobar una enmienda a la totalidad  de devolución a la Cámara Alta lo que evidencia una vez más la debilidad del Senado en nuestra Constitución.

Ambos Reglamentos Parlamentarios interpretan que a iniciativa legislativa parlamentaria corresponde a los parlamentarios, aunque, dada la grupocracia imperante entre nosotros, estos hayan de actuar casi siempre a través de su Grupo Parlamentario.

Las iniciativas legislativas que surgen en el Senado, debemos subrayar la singularidad de que la proposición de ley de cuna senatorial, una vez superado el trámite de su toma en consideración por la Cámara Alta, lejos de empezar a tramitarse en la misma, es remitida al Congreso para su tramitación, el cual puede incluso debatir y aprobar una enmienda a la totalidad de devolución a la Cámara Alta, lo que evidencia una vez más la debilidad del Senado en nuestra ingeniería constitucional.

La iniciativa legislativa de las Comunidades Autónomas

Esta iniciativa carece de límites de competencia material, dado que la Constitución Española, aun habiendo podido fijarlos, no los establece.

El art. 87.2 CE otorga esta iniciativa a las Comunidades Autónomas en forma indirecta cuando dispone que las Asambleas de las Comunidades Autónomas "podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley...", y en vía directa al seguir ordenando: ".... o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de 3 miembros de la Asamblea encargado de su defensa".

De conformidad con lo previsto en el art. 127 RCD la iniciativa remitida al Congreso será examinada por la Mesa a efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos. Si los cumpliese la tramitación se ajustará al procedimiento de las restantes proposiciones de ley, incluido el trámite de toma de consideración.

La iniciativa legislativa popular

El art. 87.3 CE incluye la previsión de que una LO regule las formas de ejercicio y requisitos para que a través de la iniciativa popular se puedan presentar proposiciones de ley, como es posible en los Estados Unidos de América, y en algunos países europeos.

El mismo precepto estableció dos limitaciones que la LO debería en todo caso respetar:

  1. La existencia de no menos de 500.000 firmas acreditadas.
  2. La exclusión de este tipo de iniciativa de las materias propias de LO, tributarias o de carácter internacional, ni las concernientes a la prerrogativa de gracia.

D) Procedimiento legislativo común del Congreso de los Diputados

Las fases del procedimiento común en el Congreso:

  1. Presentación de enmienda.
    • Enmiendas a la totalidad: pueden postular bien la devolución del proyecto de ley al Gobierno
    • Enmiendas al articulado: pueden ser de supresión, modificación o adición.
  2. Debate de Totalidad en el Pleno: solo tiene lugar cuando se ha presentado en plazo.
  3. Deliberación de la Comisión.
  4. Deliberación en el Pleno.

E) Especialidades en el procedimiento legislativo del Congreso

  • Los proyectos y proposiciones de LO, se tramitarán como tales aquéllos a los que la Mesa del Congreso otorgue dicha clasificación de acuerdo con lo previsto en el art. 81.1 CE y a la vista del criterio razonado que al respecto exponga el Gobierno, el proponente o la correspondiente Ponencia en trámite de informe.
  • El proyecto de ley de presupuestos.
  • Los Estatutos de Autonomía.
  • La revisión y la reforma constitucionales.
  • Delegación de la competencia legislativa plena en las Comisiones.
  • Tramitación de un proyecto de Ley en lectura única.

F) Procedimiento legislativo ordinario del Senado

El procedimiento legislativo de las Cortes Generales se inicia en su Cámara Baja, el Congreso y que ello ocurre incluso en aquellos casos en que se inicia con una proposición de Ley surgida en el seno del Senado.

La Constitución Española redujo al plazo más corto, de cuantos se contemplan en el Derecho constitucional comparado, el tiempo de que dispone la Cámara Alta para desarrollar su labor respecto de un proyecto de ley.

En el art. 90 CE dispone que en el plazo de dos meses, a partir del día de la recepción del texto, puede, mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas al mismo. El veto deberá ser aprobado por mayoría absoluta. El proyecto no podrá ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto, el texto inicial, o por mayoría simple, una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas, aceptándolas o no por mayoría simple. Ese plazo de dos meses, para veto o enmienda, se reducirá al de veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso de los Diputados.

El procedimiento legislativo común del Senado se inicia con la publicación del proyecto aprobado y remitido por el Congreso al Senado. En los 10 días siguientes, los Senadores o los grupos Parlamentarios podrán presentar enmiendas o propuestas de veto.

G) Procedimientos legislativos especiales del Senado

  • Tramitación de proyecto de ley en lectura única.
  • La delegación de la competencia legislativa en las Comisiones.
  • El procedimiento de urgencia.
  • La intervención del Senado en los convenios y acuerdos entre las Comunidades Autónomas y en la distribución del Fondo de Compensación Interterritorial.
    • Los convenios de las Comunidades Autónomas celebren entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de las mismas.
    • Los proyectos de acuerdos de cooperación entre las Comunidades Autónomas.
    • Los proyectos de distribución del Fondo de Compensación Interterritorial.
  • Las leyes de armonización de las disposiciones de las Comunidades Autónomas.
  • Los Estatutos de Autonomía.
  • Los Tratados y Convenios Internacionales.

H) Deliberación del Congreso sobre el texto aprobado por el Senado

Los proyectos de Ley aprobados por el Congreso y vetados o enmendados por el Senado serán sometidos a nueva consideración del Pleno del Congreso.

El caso de que el Senado hubiera opuesto su veto a un proyecto de ley, el debate se ajustará a lo establecido para los de totalidad. Terminado el debate, se someterá a votación en el Pleno de la Cámara Baja el texto inicialmente aprobado por la misma y, si fuera ratificado por el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, quedará levantado el veto.

Las enmiendas propuestas por el Senado serán objeto de debate y votación y quedarán incorporadas al texto del Congreso las que obtengan la mayoría simple de los votos emitidos.

I) Actos de control jurídico de las Cortes sobre actos del Gobierno

El control parlamentario sobre los actos del Poder ejecutivo se desenvuelve de ordinario en el ámbito de las funciones políticas de las Cortes Generales. Sin embargo hay actos de control que son manifestaciones de la potestad legislativa, como sucede con la convalidación de los Decretos-ley y con el control de los Decretos legislativos:

  • Control de Decretos legislativos.
  • Convalidación de los Decretos-leyes.

3.2. Funciones políticas

Son aquellas en que las Cortes, lejos de aparecer como un órgano productor de normas jurídicas, se muestran a los ojos del observador como una instancia que controla decisiones políticas del Gobierno.

Como principal función política, las Cortes Generales, según dispone el art. 66.2 CE, controlan la acción del Gobierno.

A) Concepto de función de control

Nuestra Constitución asume la tradición constitucional demoliberal, conforme a la que junto a un Gobierno que dirige la política interior y exterior del país, se sitúa un Parlamento que controla a quienes gobiernan.

B) Actos de control parlamentario como inspección

Ambas Cámaras verifican si se ha producido una correcta orientación de la acción del Gobierno y de la Administración del Estado, que encabeza, al servicio de los intereses generales, con diligencia, sentido de la oportunidad y respeto al principio de legalidad. A tal fin el Congreso y el Senado disponen de un haz de posibilidades:

  • El curso al Gobierno de las peticiones recibidas
  • Las preguntas. La Constitución las consagra en su art. 111.1 al disponer: "El Gobierno y cada uno de sus miembros están sometidos a las interpelaciones y preguntas que se le formulen en las Cámaras. Para esta clase de debate los reglamentos establecerán un tiempo mínimo semanal".
    • Preguntas orales. Se presentan por escrito y aspiran a una respuesta oral.
    • Preguntas escritas. Son el resto. Pueden ser más prolijas. Se contestan por escrito a los 20 días siguientes a su publicación, salvo prórroga del plazo por otros 20 días.
  • Las interpelaciones. Están previstas en el art. 111 CE que añade "Toda interpelación podrá dar lugar a una moción en la que la Cámara manifieste su posición".
  • Las Comisiones de encuesta: el art. 76 CE dispone que ambas Cámaras pueden nombrar, separada o conjuntamente, Comisiones de investigación sobre cualquier asunto de interés público.

C) Actos de control como deliberación crítica

Informes gubernamentales y debates subsiguientes: los Ministros informan a sus Comisiones respectivas de las Cámaras unas veces por propia iniciativa y otras a instancias de los Presidentes de la Cámara o de las Comisiones (art. 109 CE) .

Debate sobre el Estado de la Nación: iniciada en 1983.

Las proposiciones no de Ley y resoluciones del Congreso y las proposiciones no de Ley y mociones del Senado (arts. 193 a 195 RCD y 174 a 181 RS).

D) Actos de control en forma de autorizaciones

Cabe mencionar los tres casos principales de nuestro Derecho político:

  • Los estados de excepción y sitio (art. 116.3 CE) .
  • La convocatoria de referéndum (art. 92 CE) .
  • La denominada ejecución federal (art. 155.1 CE) .

E) Control lato sensu como mando sobre el Gobierno. Remisión

Entendiendo por controlar, el ejercer la función de mandar, en un sistema parlamentario ello se da en momentos decisivos, pues la ración de la confianza por la mayoría de la Cámara, en forma de investidura, a un candidato a la Presidencia del Gobierno es la semilla de la que nace un nuevo Gobierno y, a su vez, la retirada de tal confianza equivale a expedir el certificado de defunción del Gobierno desasistido parlamentariamente.

F) El control del Gobierno en funciones

Un tema controvertido en la práctica política reciente a la hora de abordar el control parlamentario, ha sido la vigencia o no del mismo durante la permanencia en funciones. La actividad de control parlamentario no desaparece durante estos períodos; más bien al contrario, no olvidemos que quien ha transformado su legitimidad en estos períodos es el propio Gobierno.

Esta polémica se suscito tras las elecciones generales de diciembre de 2016 cuando el Gobierno en funciones se negó a someterse al control parlamentario sobre la base de que las Cámaras constituidas tras dichas elecciones no eran las que habían elegido a dicho Gobierno.

3.3. Funciones financieras

En nuestra Constitución las principales funciones financieras de las Cortes Generales son, en primer lugar, las de prever y controlar la actividad económica del Estado, lo que se traduce en la planificación por ley de la actividad económica general, actualmente muy limitada por los vientos neoliberales que soplan en occidente, y sobre todo, dos de mayor calado:

  • El ejercicio de la potestad tributaria.
  • El examen enmienda y aprobación de los Presupuestos Generales del Estado.

3.4. Otras funciones

Las Cortes Generales como centro, al menos teórico, de la vida política en un sistema parlamentario acumulan funciones de difícil clasificación en los moldes o tipos acuñados por la doctrina, pero que sin embargo no se pueden desconocer.

A) Funciones de dirección política

La función genérica de dirección política consistiría en la actividad desplegada por las Cortes Generales para determinar los objetivos de la política nacional y elegir los medios idóneos de cara a lograrlos.

B) Nombramientos

Se trata de una función política de las Cortes Generales con la que se busca que ciertos altos dignatarios no sean nombrados por el Gobierno o por mera cooptación en el seno de las respectivas instituciones.

Supuestos abiertos que pueden incrementar o disminuir, vía LO:

  • De conformidad con el art. 54 CE, el defensor del pueblo ha de ser designado por las Cortes Generales en la forma que establezca la correspondiente LO.
  • Según dispone el art. 122.3 CE, el Consejo General del Poder Judicial estará compuesto, entre otros miembros, por veinte miembros, ocho de los cuatro lo serán a propuesta del Congreso y del Senado. La LOPJ terminó por determinar que los veinte serán elegidos por ambas Cámaras distinguiendo únicamente el procedimiento para elegir doce de ellos (art. 112) y los restantes ocho (art.113). Los restantes ocho miembros que han de integrar el Consejo, elegidos por el Congreso de los Diputados y por el Senado, serán propuestos por el Rey.
  • Conforme al art. 159.1 CE, debemos sumar los cuatro miembros del TC que designa el Congreso y los que en igual número de cuatro designa el Senado; en ambos casos por mayoría de tres quintos de los miembros de la Cámara respectiva.
  • Según el art. 11 de la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y televisión de titularidad estatal los miembros del Consejo de Administración serán elegidos por las Cortes Generales: 5 por el Congreso y 4 por el Senado.
  • Según el art. 30 de la LO 2/1982, de 12 de mayo, reguladora del Tribunal de Cuentas, de sus doce consejeros, la mitad son nombrados por el Congreso y la otra mitad por el Senado, siempre con la mayoría de 3/5.
  • Conforme a lo dispuesto en la LOU (art. 29), hasta su reforma en 2007, siete miembros del llamado Consejo de Coordinación Universitaria eran elegidos por el Congreso y otros siete por el Senado.

C) Funciones relacionadas con la Corona

El art. 57.3 CE prevé que extinguidas las líneas llamadas en Derecho, las Cortes Generales proveerán a la sucesión en la Corona; el art. 57.4 excluye de la sucesión de la Corona, por sí y sus descendientes a quienes contrajeran matrimonio contra la expresa prohibición por el Rey y de las Cortes Generales; el art. 59.2 faculta a las Cortes a reconocer que el Rey ha quedado inhabilitado para el ejercicio de su autoridad; el art. 59.3 permite a las Cortes nombrar Regencia, a falta de persona a la que corresponda constitucionalmente ser Regente; el art. 60.1 dispone que la proclamación y el juramento del nuevo Rey tendrá lugar ante las Cortes Generales y el art. 61.2 CE establece que el Príncipe heredero, al alcanzar la mayoría de edad, y el Regente al hacerse cargo de sus funciones, prestarán el mismo juramento

D) Acusación por traición o delitos contra la seguridad del Estado, del Presidente y los demás miembros del Gobierno

Dispone el art. 102.2 CE que la acusación por traición o por cualquier otro delito contra la seguridad del Estado, del Presidente y los restantes miembros del Gobierno, sólo podrán ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso y con la aprobación de la mayoría absoluta del mismo.