La distribución de funciones

Se ha presentado una definición del contenido de la Hacienda Pública a partir del concepto de Economía, como ciencia que estudia el modo de satisfacer las necesidades humanas con recursos escasos de uso alternativo. Se distinguió, entre problemas de asignación, distribución, estabilidad y crecimiento, y se definió a partir de ellos la Hacienda Pública como el estudio de las funciones realizadas por el sector público en cuanto a la resolución de estos cuatro problemas. En este epígrafe se analiza cuál debe ser el papel de cada nivel de gobierno en la resolución de estos cuatro problemas.

2.1. La asignación de recursos

El papel del sector público en las funciones de asignación de recursos, distinguía entre el enfoque liberal: que restringe su campo de actuación a los bienes públicos puros; y, la perspectiva intervencionista: para la que se amplía considerablemente esta esfera de actuación, que cubre también los denominados fallos de mercado.

A) Los bienes públicos puros

Los bienes públicos se caracterizan por la ausencia de rivalidad en el consumo y por la imposibilidad de aplicar el principio de exclusión. Ambos elementos impiden cobrar un precio para quienes deseen su adquisición y obliga a que su financiación se provea a través de los impuestos.

La consideración de cuál debe ser el papel de los distintos niveles de gobierno en la provisión de los bienes públicos se pueden resumir en los siguientes:

1. La no rivalidad en el consumo puede presentarse a escalas muy distintas y así podemos diferenciar, por ejemplo, el caso de la defensa nacional en el que el ámbito de no rivalidad coincide con el Estado o incluso con entes supraestales, el de la seguridad ciudadana, que puede predicarse con respecto al Estado en su conjunto, las Comunidades Autónomas o incluso el ámbito local, dependiendo de la naturaleza de la actividad o los servicios de limpieza en los que el marco más adecuado es indudablemente el local. En definitiva, un primer factor a la hora de asignar la provisión de bienes públicos es la esfera en la que se produce la no rivalidad en el consumo.
2. Otro factor atañe al coste de provisión del bien público y a la presencia de economías de escala en su producción. Consideremos el caso de la prevención de incendios en un núcleo urbano, donde puede suceder que no resulte eficiente, para localidades muy pequeñas, realizadas las inversiones necesarias para evitar esa contingencia mientras que los medios de extinción de incendios puede ser compartidos con otras localidades próximas. En este caso, es posible que los diferentes ayuntamientos encuentren más rentables formar una mancomunidad para compartir servicios o incluso que esta actividad sea realizada por la Diputación Provincial o por la CA.
3. Otra cuestión concierne al problema de revelación de preferencias hacia los bienes públicos puros por parte de los integrantes de la comunidad. Ya tuvimos ocasión de señalar que no resulta fácil determinar cuál es la demanda de bienes públicos, pues no es plausible suponer que el individuo contestaría a la pregunta de cuánto estaría dispuesto a pagar por disponer de él, cuando sabe que si el bien público se ofrece lo conseguiría de forma inmediata con un precio igual a cero. La descentralización fiscal de los bienes públicos ofrece una solución indirecta para este problema. Para ello consideramos que existen dos jurisdicciones diferentes, una caracterizada por una notable provisión de bienes públicos, y su correspondiente alta presión fiscal, y otra en la que se ofrece una menor cantidad de bienes públicos, y se paga una menor cifra de impuestos.
   • En estas circunstancias, los sujetos emigrarían hacia aquella comunidad que se ajustase más a sus preferencias. Este fenómeno de revelación de preferencias mediante la emigración fue denominado por Tiebout como votación con los pies que nos ofrece argumentos en cuanto a la eventualidad de descentralizar las funciones de distribución de la renta.
4. Por último, con conexión con el argumento anterior, es preciso señalar que el conocimiento de las preferencias de los ciudadanos es más fácil cuanto mayor sea la cercanía entre los electores y el gobierno que realiza las funciones de administración.

Nuestra discusión de estos cuatro factores puede resumirse en la presencia de dos tipos de costes:

1. Los costes de suministro de los bienes públicos.
2. Los costes de captar la información relevante sobre las preferencias de los ciudadanos.

Nuestra discusión de este tema sugiere que los costes no son idénticos en todos los posibles bienes públicos, sino que por el contrario podríamos encontrarnos con funciones de coste total muy diversas, dependiendo del bien público que estemos tratando.

Este planteamiento parece sugerir que cada bien público debería atribuirse a una jurisdicción distinta, con el resultado lógico de que el número de niveles de gobierno tendería a crecer, en principio de un modo ilimitado. Obviamente tal conclusión parece muy poco razonable, pues cuanto mayor sea el número de unidades de gobierno mayores serán los costes para gestionar todas estas entidades y para asegurar la correcta coordinación entre todas ellas. Podríamos extender este tipo de análisis para determinar no sólo la atribución de los bienes públicos a las diversas jurisdicciones sino también para calcular el número óptimo de entes territoriales que deberían crearse.

B) Distribución de funciones en el caso de los fallos del mercado

Reflexiones a los fallos del mercado:

En lo que se refiere a la política de defensa de la competencia, o el control de los monopolios, parece razonable considerar que esta función debe atribuirse tanto a la Unión Europea, en cuanto a su formulación, como al gobierno central, en lo que se refiere a su aplicación concreta.

Ello se debe a que si los estados miembros de la Unión pretenden conseguir un mercado único, entonces los problemas causados por la limitación de la competencia debidos, por ejemplo, a la fusión de dos empresas no sólo afectan al país del que sean originarias, sino al conjunto de los países miembros. Por ello, la legislación de defensa de la competencia haya sido objeto de directivas comunitarias a las que se han tenido que ajustar las normas nacionales. En cuanto a la aplicación de tales normas se puede comprobar la intervención tanto de las autoridades comunitarias como la acción de instituciones propias de cada país, dependiendo de la escala en la que se plantee la cuestión. A esta referencia por el ámbito europeo en la regulación de los monopolios se añade otra circunstancia relevante. En efecto, supongamos que no existieran este tipo de normas generales para toda la Unión, sería posible, entonces, que las empresas tendieran a localizarse en aquellos países en los que las normas sobre el control de los monopolios fueran menos rígidas, y, en virtud del principio de libre circulación de los bienes y servicios, vender sus productos en todo el mercado. Evidentemente, este mismo tipo de reflexión avala la competencia de la Unión Europea en las circunstancias que hemos denominado como de información asimétrica y que han dado lugar a las normas sobre marcas o nombres comerciales.

Otro fallo del mercado estaba representado por el control de los efectos externos, concretamente al caso de la contaminación atmosférica. En este caso, también parece fácil justificar la presencia de dos niveles de competencia diversos. De un lado, y en lo que concierne a las normas generales sobre contaminación resulta razonable defender la competencia de la Unión Europea.

Y ello por varios motivos. De una parte, porque que si los países adoptan niveles de exigencia distintos para la protección del medio ambiente, las empresas contaminantes tendrán un indudable incentivo para situarse en el país cuya política ambiental sea menos dura, con una ventaja comparativa con respecto a las que estén ubicadas en naciones más exigentes, donde podrán vender sus productos en virtud de la libre circulación de mercancías. De otra, porque la contaminación generada en un país miembro puede acabar afectando a los ciudadanos de otro país, de tal modo que todos los esfuerzos de una nación para resolver el problema de la contaminación atmosférica puede ser inútiles al recibir las emisiones de otros países.

El último caso de fallo de mercado, los bienes preferentes: la educación y la sanidad. En este tipo de servicios es donde podemos encontrar una más clara afinidad con respecto a la discusión que se ha realizado sobre los bienes públicos puros. Ahora bien, aún en el caso de que lleguemos a la conclusión de que las Comunidades Autónomas tengan ventajas claras en las competencias en estas materias, deben tenerse en cuenta algunos aspectos relevantes:

1. En los bienes preferentes que hemos señalado, aparecen evidentes características de carácter distributivo. Tales rasgos plantean dificultades adicionales. En efecto, supongamos que una CA opta por una combinación de elevada presión fiscal y buena provisión de bienes preferentes, mientras que otra elige una imposición más reducida pero con menor cantidad ofrecida de este tipo de bienes. En estas circunstancias, el proceso defendido por Tiebout (votación con los pies) podría llevar a que la primera comunidad atrajera a los individuos de rentas más bajas mientras que la segunda recibiera a los de altas rentas, con lo que la política de la primera acabaría siendo inviable.
2. Otro elemento, se refiere al hecho de la libre circulación de factores de producción, y concretamente de la mano de obra, entre los distintos países miembros de la Unión. Para mantener tal libertad resulta imprescindible que, en materia de educación, existan normas comunes que permitan dar validez mutua a los títulos académicos correspondientes.
3. Por último, si el país al que pertenecen las diferentes Comunidades Autónomas pretende asegurar el principio de igualdad entre los ciudadanos, entonces, también el gobierno central debe tener competencias en este tipo de materias, pues en caso contrario podríamos observar la situación en la que una CA garantiza la educación gratuita y obligatoria hasta los 16 años, mientras que otra rebaja tal nivel a los 14.

2.2. La distribución de la renta

Las competencias del sector público en materia de distribución de la renta son una cuestión más que discutida y que para un importante número de economistas no está demasiado fundamentada la idea de que el poder político pueda decidir sobre la distribución de rentas realizadas por el mercado.

Ahora bien, si aceptamos, como punto de partida, que en las economías de mercado se producen indudables desigualdades en la distribución de la renta y que su propia pervivencia exige eliminar las disparidades más llamativas, entonces, la pregunta de qué nivel de gobierno se debe hacer cargo de las principales políticas restridibutivas resulta ser relevante.

En tal sentido, hay un cierto grado de consenso en que las grandes políticas de redistribución de la renta tienen una mayor eficacia cuando se llevan cabo a escala del país, o dicho en otros términos, si son competencia del gobierno central y que, por el contrario, llevarían a situaciones insostenibles si se pretenden realizar en el marco de la CA o mucho más si lo pretenden los propios entes locales. En ese sentido se pueden apuntar las siguientes reflexiones:

• El análisis realizado por Tiebout "votación con los pies" demuestra que si una CA elige realizar una política muy redistributiva, basada en tipos marginales muy altos en el IRPF y el pago de pensiones y seguros de desempleo muy generosos, puede verse enfrentada a la situación en la que la libre circulación de personas y recursos productivos haga inviable su política.
  • Ello se debe a que los ciudadanos de rentas muy altas tratarán de salir de esa jurisdicción, mientras que los posibles beneficiarios de este tipo de ayudas tratarán de emigrar a esa CA, con lo que el resultado final sería financieramente inviable. Este argumento, que constituye la defensa fundamental para atribuir al gobierno central las políticas redistributivas, no está exento de críticas que parte, implícitamente, de una movilidad absoluta de los ciudadanos entre unas Comunidades y otras. Además determinados instrumentos de política de redistribución pueden estar supeditados al cumplimiento de condiciones que impidan este fenómeno de atracción de candidatos de bajo nivel, de renta. Las críticas al argumento basado en la “votación con los pies” no nos parecen definitivas, sino que, como mucho, nos obligarían a reformularlo diciendo, que, a largo plazo, los proceso de emigración e inmigración pueden hacer inviable la aplicación de políticas redistributivas en el marco de las Comunidades Autónomas.
• Otra razón que avala la realización de políticas de redistribución a escala nacional y no local es la posible generación de comportamientos free rider.
  • Para ello consideramos que un ente local decide aplicar fuertes impuestos municipales pero a cambio ofrece a sus ciudadanos una buena provisión de bienes preferentes, como acceso a la cultura, con conciertos subvencionados, o al deporte, con excelentes instalaciones deportivas. En estas circunstancias, los ciudadanos más perjudicados por los impuestos municipales pueden optar por vivir en un término municipal cercano, pagar menores impuestos pero aprovechar la oferta cultural o de ocio que ofrece el ente local que adoptó la política redistributiva. El efecto final sobre la viabilidad financiera de la política de redistribución es el mismo que el señalado en el párrafo anterior.
• Las consideraciones basadas en la movilidad plantean algún problema adicional más para la atribución de estas competencias a las Comunidades Autónomas o, en mayor medida, a los entes locales, aún en el caso de que se dieran las circunstancias defendidas por los partidarios de la denominada economía de oferta. En efecto, consideremos que un ente local o territorial decide reducir sus impuestos para atraer, por ejemplo, un mayor número de empresas o de contribuyentes con elevada capacidad económica, y prestar así unos servicios públicos mejores o mayor dotación de bienes preferentes o de políticas de redistribución. Si esta política tributaria tiene un éxito inicial, puede generar un proceso de emulación por parte de los territorios limítrofes cuyo resultado final sea un nivel de recaudación inferior para todos los implicados, con peores servicios o políticas redistributivas menos generosas.

A pesar de estas críticas con respecto a la atribución de competencias de redistribución de renta a los entes subcentrales, pueden señalarse algunos argumentos favorables a la misma:

• De un lado, podemos pensar que los modelos de "votación con los pies", que constituyen la base fundamental de las críticas a la delegación de estas funciones a las Haciendas territoriales, son incompatibles con la presencia de comportamientos altruistas en los ciudadanos. Si consideramos que la desigualdad excesiva en los niveles de renta es rechazada por todos los agentes económicos, entonces la redistribución se presentaría como un bien público puro.
• De otro, podríamos observar la existencia de políticas redistributivas en las Comunidades Autónomas basadas en comportamientos cooperativos, voluntarios o no, de las mismas. En efecto, supongamos que la CA X establece un programa de mantenimiento de renta mínima. Si sólo este territorio lleva a cabo esta política redistributiva es posible que acabe atrayendo a posibles beneficiarios de otras comunidades. Ahora bien, si el ejemplo de la primera genera la emulación de los demás territorios, por sí mismos o por la presión de sus votantes, entonces, con ventajas en cuanto a la información sobre los beneficiarios y que no generaría ningún movimiento migratorio que hiciese inviable su pervivencia. El mismo argumento podría aplicarse a los servicios asistenciales realizados por los Ayuntamientos de las grandes ciudades.

2.3. La estabilidad económica

En el caso de las políticas de estabilidad económica, a qué nivel de gobierno debe asignarse. En tal sentido, podemos distinguir entre cada uno de los instrumentos de las políticas de estabilización económica.

A) Política monetaria

En un contexto de unificación monetaria dentro de la Unión Europea, con la introducción del euro como moneda común, parece obvio que las competencias de política económica deben quedar en manos de las instituciones comunitarias, que encomiendan esa misión al Banco Central Europeo y al Sistema Europeo de Bancos Centrales. En caso contrario, si cada país miembro de la Unión monetaria pudiera emitir moneda libremente, existiría un indudable incentivo al crecimiento de la oferta monetaria considerando que los posibles costes, en términos de inflación, acabarían repartiéndose entre los diferentes países. La atribución de la política monetaria a un ámbito de decisión supranacional plantea inmediatamente el problema de qué intereses se tendrán en cuenta a la hora de fijar las prioridades políticas económicas y hasta qué punto será útil este instrumento si se producen crisis asimétricas en los distintos países.

B) Política cambiaria

La fijación, de los tipos de cambio son una competencia unida a la política monetaria, por ello, esta cuestión debe quedar en manos de las instituciones de la Unión Europea.

C) Política presupuestaria

La política presupuestaria se refiere a los efectos sobre la demanda agregada de los gastos públicos, ya sean en bienes y servicios o en transferencia, y de los impuestos. Podemos afirmar que la efectividad de la política fiscal puede medirse a través de su efecto inicial en el nivel de renta demandada por los distintos agentes económicos y que tal efecto se evalúa a través del proceso multiplicador correspondiente pero si estamos en presencia de economías con un amplio volumen de intercambios con el exterior, no hay ninguna garantía para que los efectos de la política fiscal beneficie al nivel de gobierno que la lleve a cabo. Es decir, si una CA hiciera una política de incremento de gasto público para crear empleo, no se puede asegurar que esos efectos se circunscriban a su territorio, porque los beneficiados por el eventual aumento de renta podrían dedicar su consumo adicional a los productos fabricados en otra jurisdicción, con lo que los efectos se acabarían difuminando por todo el país y, en cambio, el coste de la política recaería sobre los ciudadanos del territorio que la lleva a cabo.

Este argumento avala que la política fiscal se atribuya al nivel central y no a las Comunidades Autónomas. Debemos destacar las siguientes consideraciones:

• La efectividad de las políticas fiscales, depende de la información disponible para las autoridades que la ponen en marcha. Desde este punto de vista, se añaden ventajas al ejercicio de esta competencia por parte de los gobiernos centrales.
• La propia efectividad de la política fiscal realizada por la hacienda central está limitada en un contexto de creciente globalización de la economía. Ello avalaría que la Unión Europea podría tener más eficacia en la adopción de la política fiscal que cualquiera de los distintos países miembros.
• No obstante, puede defenderse una política de estabilización basada en instrumentos de carácter fiscal cuando no adoptan la forma de déficit presupuestario sino las fórmulas de equilibrio.
• Una última consideración relevante hace referencia al establecimiento de límites a las políticas de déficit público de los estados europeos que participan en la moneda única. Tales restricciones, contenidas en el llamado Pacto de Estabilidad y Crecimiento, no impiden la política fiscal sino tan sólo las que suponen un desequilibrio en las cuentas del sector público.

D) Política de rentas

Este instrumento de la política económica hace referencia a la conclusión de acuerdos entre las organizaciones sindicales, empresariales y gobierno con la finalidad de controlar el crecimiento de los precios a través de la regulación de los aumentos salariales y el control de otras rentas. En este caso, el carácter centralizado de los procesos de negociación avala que este tipo de política se formule a escala estatal.

2.4. El crecimiento económico

Aunque las cuestiones de crecimiento y desarrollo económicos se han tratado como un elemento más de las políticas de estabilización económica, se puede considerar un problema distinto. Señalar que, en este caso, los principales instrumentos disponibles por parte del sector público son las medidas de fomento al ahorro privado, en las que el elemento clave son las normas tributarias, y las políticas de gasto público en inversión o de investigación básica. Ello obliga a discutir, separadamente, ambos instrumentos.

Así, en lo que se refiere al gasto de infraestructuras podemos observar la presencia de dos elementos contrapuestos. Por un lado, la presencia de economías de escala en la realización de obras de infraestructura avala la centralización de estas competencias, y así, determinados gastos para mejor las comunicaciones pueden afectar a varias jurisdicciones y siendo más adecuada su realización por parte del gobierno central o incluso la presencia de competencias compartidas por la Unión. Por otro, las haciendas subcentrales disponen de ventajas de información a la hora de diseñar los planes concretos que permitan alcanzar el objetivo de desarrollo económico, al conocer de forma más inmediata cuáles son las causas que impiden el crecimiento de una zona o una comarca. En estas circunstancias, la atribución de las competencias a uno u otro nivel de gobierno dependerá de la importancia relativa de estos dos costes.

En cuanto a la formulación de los planes de investigación básica pueden apreciarse importantes economías de escala en cuanto al gasto público que justifica la coordinación a escala nacional incluso europea.