1.1. Introducción
El Derecho de la Unión Europea hace referencia a un ordenamiento jurídico autónomo integrado en los derechos de los Estados miembros. No se trata de un conjunto de Tratados internacionales y de actos emanados de las instituciones creadas por dichos Tratados que produzcan efectos similares a los de las organizaciones internacionales convencionales. Su peculiar naturaleza, fue establecida de modo claro por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, primero en su Sentencia de 5 de febrero de 1963 y después en su Sentencia de 15 de julio de 1964 que establece: "a diferencia de los Tratados internacionales ordinarios, el Tratado de la Comunidad Económica Europea ha instituido un ordenamiento jurídico propio integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros, desde la entrada en vigor del Tratado y que se impone a sus órganos jurisdiccionales", concepto este que se reitera y amplía en la Sentencia de 13 de febrero de 1969 que establece: "el Tratado de la Comunidad Económica Europea ha instituido un ordenamiento jurídico propio, integrado en el sistema jurídico de los Estados miembros y que se impone a sus órganos jurisdiccionales: que sería contrario a la naturaleza de tal sistema admitir que los Estados miembros pudieran adoptar o mantener en vigor medidas susceptibles de comprometer el efecto útil del Tratado; que la fuerza imperativa del Tratado y de los actos adoptados para su aplicación no puede variar de un Estado a otro por efecto de actos internos, sin dificultar el funcionamiento del sistema comunitario y poner en peligro la realización de las finalidades del Tratado; que, por tanto, los conflictos entre las norma comunitaria y las normas nacionales en materia de acuerdos entre empresas, deben ser resueltos por la aplicación del principio de la primacía de la norma comunitaria". Los apartados 6 y siguientes, de los Fundamentos de derecho de las Sentencias que hemos transcrito no sólo afirman que el Derecho comunitario, que a partir de ahora denominaremos Derecho de la Unión Europea, o Derecho de la Unión, constituye un ordenamiento jurídico de los Estados miembros, el del efecto útil, o el de la primacía del Derecho de la Unión. Ahora nos quedaremos tan sólo con la afirmación de que estamos ante un ordenamiento jurídico propio, esto es, un conjunto normativo capaz de integrarse sin auxilio de otros, a través de sus propios mecanismos, que cuenta con sus propias instituciones legislativas, ejecutivas y judiciales, y que, finalmente, se interpreta desde sus propias normas. De manera que en el caso español su ordenamiento jurídico se integraría por tres subordenamientos jurídicos primigenios, el de la Unión Europea, el de las Instituciones centrales del Estado y el de las Comunidades Autónomas. El subordenamiento de la Unión Europea se relaciona con los otros dos mediante principios entre los que destacan los de atribución, primacía, subsidiariedad y proporcionalidad.
Hay que decir que desde el inicio del proceso que llevaría a la constitución de la primera Comunidad Europea de 1951, la del Carbón y del Acero, en el pensamiento de los precursores de la Unión Europea se pretendió ir más allá de una organización internacional convencional. No en vano, el Tratado de la CECA, en su exposición de motivos, decía establecer: "los cimientos de una comunidad más amplia y profunda entre pueblos tanto tiempo divididos por conflictos sangrientos...", y lo cierto es que dicho Tratado creaba una estructura institucional similar a la de un Estado convencional, y establecía que algunos de los actos de sus instituciones serían obligatorios en todas sus partes y para todos sus destinatarios.
Los Tratados de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica serán pasos decisivos en la dirección de alejar a las entonces Comunidades Europeas del modelo convencional de organización internacional. Así el Tratado de la Comunidad Económica Europea se fundará en la disposición de los Estados firmantes: "a crear las bases de una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos". Línea esta argumental que culminará en el Acta Única Europea en cuya exposición de motivos se enuncia el propósito decidido de: "transformar el conjunto de relaciones entre sus Estados en una Unión Europea", que se concretará en el Tratado de la Unión treinta y cinco años después.
Es preciso significar que la Unión Europea sigue siendo un "proceso abierto", un objetivo, que no ha sido logrado hasta la fecha. Muestra palpable de este carácter abierto es que entre 1992 y 2007 el Derecho originario de la Unión se reformó en cuatro ocasiones, por el Tratado de la Unión de 1992, por el Tratado de Amsterdam de 1997, por el Tratado de Niza de 1999 y tras la fallida Constitución Europea, por el Tratado de Lisboa de 2007, que entró en vigor en 2009 y que los Jefes de Estado y de Gobierno han decidido modificar cuando apenas había transcurrido un año desde que entrara en vigor. En el mismo período se han producido tres ampliaciones, en 1995, en 2003 y en 2007 y en 2013 está prevista la incorporación de Croacia. Y es probable que en los próximos años sigan incrementándose las adhesiones; este sería el caso más que probable de Islandia, el del resto de los Estados balcánicos, el problemático de Turquía, así como el de otros Estados europeos, dudosamente europeos, o claramente asiáticos que pretenden incorporarse a la Unión.
El ordenamiento jurídico de la Unión tiene su origen en la transferencia a la Unión Europea de competencias de los Estados miembros, transferencias que se producen mediante Tratados, en base a las previsiones establecidas en los derechos constitucionales de los Estados miembros. Así, el párrafo primero del art. 1 del TUE, enuncia el principio de atribución de los Estados miembros a la Unión como fundamento de las competencias de ésta para que aquéllos alcancen sus objetivos comunes, principio de atribución que se regula en el art. 5 del TUE. De manera que es característica principal del ordenamiento jurídico de la Unión la de estar constituido por las competencias transferidas o atribuidas por los Estados miembros que se ejercen por instituciones independientes, aunque a los mismos vinculadas, siendo la finalidad de dicha trasferencia que los Estados miembros alcancen sus objetivos comunes.
Los sujetos del Derecho de la Unión son, no sólo los Estados miembros, las propias instituciones de la Unión y los órganos y organismos de la misma, como sucede de ordinario en el ámbito del Derecho internacional, sino también las personas físicas y jurídicas, públicas y privadas, susceptibles de ser sujetos de derechos y obligaciones en los Estados miembros.
El Derecho de la Unión no tiene la vocación de sustituir paulatinamente a los derechos nacionales; ni siquiera se manifiesta en todos los órdenes de la vida. Así, el Derecho de la Unión es un derecho selectivo, que se rige por valores y principios y que pretende alcanzar una serie de objetivos relacionados en el art. 3 del Tratado de la Unión, cuya consecución compete a la Unión y a los Estados miembros. A la primera, a través del conjunto de instituciones, órganos y organismos que la integran mediante el ejercicio del conjunto de competencias que le atribuyen los Tratados, y a los Estados miembros a través del ejercicio de sus propias competencias. La relación entre las instituciones de la Unión Europea y los Estados miembros, y en consecuencia de los ordenamientos jurídicos emanados de unas y otros, se explica también a través del principio de atribución y del principio de primacía, así como mediante los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Dichos principios sirven para encauzar y comprender la actuación de la Unión en la medida en que es productora de normas y ejecutora de las mismas. Es decir: los objetivos de la Unión y los de los Estados miembros deben entenderse como compartidos y sus actuaciones, en todos los órdenes, como complementarias y como contrapuestos o antagónicos.
La naturaleza del Derecho de la Unión Europea, que constituye un ordenamiento jurídico propio, integrado en los sistemas jurídicos de los Estados miembros, trae como consecuencia que los órganos judiciales de los Estados miembros sean los órganos judiciales primarios del Derecho de la Unión Europea, cuyo sistema jurisdiccional culmina en el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
La UE es una organización jurídica en un doble sentido. Por una parte, ha sido creada y transformada a lo largo de los años mediante normas y, por otra parte, se rige por normas. A los Tratados constitutivos que crearon los precedentes de la Unión Europea, a los que los modifican y a los Tratados de adhesión de nuevos Estados miembros se les denomina Derecho originario, mientras que el conjunto de normas y actos que emanan de las instituciones,órganos y organismos competentes de la Unión Europea constituye el Derecho derivado.
El significado y relaciones entre el Derecho originario y el derivado son semejantes al significado y relaciones de las Constituciones de los Estados miembros de la Unión Europea y el resto de sus respectivos ordenamientos jurídicos. Finalmente integran también las fuentes del Derecho de la Unión Europea el Derecho Internacional y los Principios Generales del Derecho.
Es preciso señalar que la naturaleza del Derecho originario de los diferentes Tratados no es semejante. Así, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas desde sus orígenes tuvieron un carácter marcadamente supranacional, mientras que el Tratado de la Unión Europea tuvo, un carácter señaladamente cooperativo o intergubernamental. Tras el Tratado de Lisboa tanto el TFUE, que ha sustituido al TCE, como el Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica siguen teniendo un carácter acentuadamente supranacional, mientras que el TUE sigue teniendo contenidos claramente intergubernamentales. Entre los extremos cooperativo y supranacional se podría construir una significativa escala gradual que comprendería las políticas, las técnicas e incluso las instituciones según predominara en las mismas, con mayor o menor intensidad, uno u otro carácter.
En todo caso debe tenerse en cuenta que el Tratado sobre el que el Tribunal de Justicia construyó una teoría de las fuentes del Derecho de la Unión Europea fue el Tratado de la Comunidad Europea, teoría que con matices puede aplicarse al TFUE heredero de aquel.
De manera que el Derecho de la Unión que tiene su origen en el principio de atribución es un derecho integrado en el sistema jurídico de cada uno de los Estados miembros, que se relaciona con el derecho emanado de poderes, instituciones u órganos de los Estados miembros desde el principio de la primacía y cuyas competencias se ejercen de acuerdo con los principios de subsidiariedad y proporcionalidad.
1.2. La integración del Derecho de la Unión Europea en el Derecho de los Estados miembros
Es posible distinguir tres modos diferentes de integración del Derecho de la Unión en el ordenamiento jurídico español. En primer lugar, la integración de los Tratados. Como consecuencia de esta integración, la integración del acervo comunitario y finalmente la integración del Derecho derivado producido con posterioridad a la incorporación de un Estado miembro a la UE.
A) Tratados
El sistema de incorporación de los Tratados que integran el Derecho originario en los derechos de los Estados miembros viene determinado por las Constituciones de éstos.
El conjunto de las Constituciones de los Estados miembros de la Unión Europea permite, de modo más o menos explícito, la transferencia a organizaciones internacionales de competencias legislativas, ejecutivas y jurisdiccionales. En base a estas habilitaciones, los Tratados se integran en el Derecho nacional de los Estados miembros y, por otra, legalizan la transferencia a la Unión Europea de competencias o atribuciones constitucionales de los Estados miembros en todos los órdenes previstos por los Tratados.
B) Derecho derivado y acervo comunitario (o acervo de la Unión Europea)
Aclarado cómo se integra en los Derechos internos de los Estados miembros el conjunto de los Tratados que han cimentado la UE existente en la actualidad, vamos a referirnos ahora a cómo se integra el Derecho producido por las instituciones comunitarias. Es preciso distinguir lo que podemos denominar integración ordinaria del Derecho derivado, que tiene lugar después de incorporado un Estado a la Unión Europea, de la integración del Derecho derivado, que tiene lugar después de incorporado un Estado a la UE, de la integración del Derecho derivado producido por la UE antes de la incorporación de un nuevo Estado a la misma.
La integración ordinaria del Derecho derivado se desprende directamente del art. 288 del TFUE. Convencionalmente se denomina acervo comunitario al Derecho derivado vigente en cada momento, tal y como ha sido interpretado por el Tribunal de Justicia. Los correspondiente Tratados de adhesión, son concluyentes en el sentido de que el derecho producido y vigente de la Unión, con anterioridad a la incorporación de un nuevo Estado, en los plazos transitorios que se contemplen en el Tratado de adhesión correspondiente, se considera recibido por y en el Estado desde el momento de la incorporación del mismo a la UE. El acervo comunitario obliga y es aplicable en los Estados miembros, de acuerdo con lo que se estipula en las diferentes actas de adhesión, que tienen redacciones idénticas a la antes señalada del art. 2 del Tratado de adhesión a la UE por el que se incorporan a la misma Austria, Finlandia y Suecia. Forma parte del acervo comunitario un amplio conjunto de convenios, acuerdos e instrumentos adoptados en el seno de la Unión Europea, o por ésta con otros Estados u organizaciones, a los que se aplican reglas específicas en lo que concierne a su incorporación al Derecho de los Estados miembros. El Tratado de adhesión de Austria, Suecia y Finlandia dedica sus arts. 3 a 6 a relacionar el conjunto de convenios, acuerdos e instrumentos que pasan a integrar el acervo de la Unión, y el Título II del Acta de adhesión, adjunta al Tratado de adhesión antes citado, ratifica los términos en que es aplicable a dichos nuevos Estados miembros el "acervo de la Unión".
1.3. Aproximación de legislaciones y unificación de legislaciones de los Estados miembros
A) Introducción
Una de las políticas de la Unión Europea lleva como denominación aproximación de legislaciones y es regulada en los arts. 114 a 118 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. La clasificación y ubicación de los referidos artículos, junto a los artículos que regulan las que pudiéramos denominar políticas materiales de la Unión, no es del todo rigurosa ya que dicho capítulo tiene por objeto establecer reglas generales y abstractas sobre los procedimientos de aproximación de las legislaciones de los Estados miembros. Conviene señalar la diferencia entre los conceptos de aproximación de legislaciones y unificación de legislaciones. Así, la unificación de legislaciones se lleva a cabo a través de los reglamentos de la Unión, auténticas leyes de la Unión, mientras que la aproximación exige instrumentos, técnicas jurídicas, que suponen la colaboración de los Estados miembros, a través de sus propias normas jurídicas.
Una particular consideración merece el art. 352 del TFUE que supondría una habilitación normativa general complementaria de las anteriores. Dice así el citado artículo: "Cuando se considere necesaria una acción de la Unión en el ámbito de las políticas definidas en los Tratados para alcanzar uno de los objetivos fijados por éstos, sin que se hayan previsto en ellos los poderes de actuación necesarios a tal efecto, el Consejo adoptará las disposiciones adecuadas por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo. Cuando el Consejo adopte dichas disposiciones con arreglo a un procedimiento legislativo especial, se pronunciará también por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamente Europeo".
B) Supuestos en que procede la iniciación de un procedimiento de aproximación de legislaciones
La aproximación de legislaciones mediante los procedimientos a que se refieren los arts. 114 y ss. del TFUE no es imprescindible. Es decir, el conjunto de técnicas de aproximación de legislaciones no debe considerarse un objetivo de la Unión Europea, sino un medio que, a través de la técnica de las directivas, u otro tipo de actos de la Unión, sirve para lograr o preservar el mercado interior. Esta matización tiene o puede tener repercusiones considerables. Por de pronto, no es imprescindible para lograr un mercado interior que se dicten actos armonizadores. En teoría, los Estados miembros, a través de sus legislaciones nacionales podrían conseguir el mercado interior en aplicación directa de los Tratados. Pero, en la práctica ha resultado de todo punto imposible la consecución del mercado interior sin la intervención de la Unión mediante las técnicas armonizadoras de los arts. 114 y 115 del TFUE, entre otras.
El TFUE ha previsto de modo expreso las patologías del mercado interior, en particular en lo que concierne a la vulneración de las reglas de la competencia. De manera que cuando la Comisión compruebe que uno, varios, o todos los Estados miembros den tratamientos legales que falseen las condiciones de competencia en el mercado interior y que, como consecuencia, produzcan una distorisión que debe eliminarse, se dirigirá a los implicados con objeto de que se suprima la distorsión. Y en el caso de que no se consiga eliminar la distorsión por este procedimiento concertado es cuando se debería acudir, por el Parlamente Europeo y el Consejo, a dictar directivas armonizadoras, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, o bien a dictar otro tipo de actos de alcance general o particular, dependiendo de las circunstancias del caso, tal y como prescriben los ats. 116 y 117 del TFUE.
C) Directivas de aproximación del Consejo: el objetivo del Mercado interior
Las directivas del Consejo son los instrumentos de aproximación previstos con carácter general para lograr el establecimiento o el funcionamiento del mercado interior. El art. 115 del TFUE establece que: "El Consejo adoptará por unanimidad, con arreglo a un procedimiento legislativo especial, previa consulta al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social, directivas para la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que incidan directamente en el establecimiento o funcionamiento del mercado interior".
La adopción de estas directivas armonizadoras está revestida de las mayores garantías, pues se exige para su adopción la unanimidad del Consejo, así como la consulta al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social. Por otra parte, la armonización puede alcanzar a la totalidad de las normas y disposiciones nacionales, ésto es: las leyes y norma equivalentes, los reglamentos y demás disposiciones normativas de las Administraciones Públicas entendidas en su más amplio sentido. Finalmente, las directivas del art. 115 del TFUE tienen por objeto la normativa que incide directamente en el establecimiento del mercado interior.
Los términos en que se produce el citado artículo, permiten una considerable discrecionalidad sólo controlable a través de la exigencia de la unanimidad del Consejo para la adopción de las directivas armonizadoras.
D) Medidas de aproximación del Parlamento y del Consejo con arreglo al procedimiento legislativo ordinario
Salvo en el caso de que el TFUE haga referencia al art. 115, la aproximación de legislaciones para alcanzar los objetivos del art. 26 del TFUE, esto es, el mercado interior, se lleva a cabo por el Parlamento Europeo y el Consejo con arreglo al procedimiento legislativo ordinario y previa consulta al Comité Económico y Social. Bien es cierto que la referencia que el art. 114 del TFUE hace a la adopción de medidas, en vez de a directivas, debe interpretarse en el sentido de que son posibles otros actos comunitarios para alcanzar el objetivo armonizador, lo que no obsta para reconocer que el instrumento que resulta más idóneo es la directiva.
E) Excepciones y singularidades añadidas al procedimiento del apartado 1 del artículo 114 del TFUE
Por principio, quedan excluidas del procedimiento previsto en el art. 114.1 del TFUE las disposiciones fiscales, las disposiciones relativas a la libre circulación de personas y las disposiciones relativas a los derechos e intereses de los trabajadores por cuenta ajena.
Por otra parte, pueden quedar excluidas medidas de armonización adoptadas por el Consejo o la Comisión en relación a un Estado miembro, cuando éste considere que debe aplicarse una disposición nacional en virtud de lo establecido en el art. 36 del TFUE o por tratarse de medidas relacionadas con la protección del medio de trabajo o con el medio ambiente. La aprobación o rechazo de la excepción en estos casos debe hacerse a través de un procedimiento que se regula en los apartados 6 a 8 del art. 114 del TFUE.
El art. 36 del TFUE establece una serie de materias en relación con las que los Estados pueden introducir prohibiciones o restricciones a la importación, exportación o tránsito, que estén justificadas por "razones de orden público, moralidad y seguridad públicas, protección de la salud y vida de las personas y animales, preservación de los vegetales, protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional o protección de la propiedad industrial y comercial". Pero dichas medidas no pueden suponer en caso alguno un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros. Pero las medidas de armonización que se adopten en su caso, deberán incluir la cláusula de salvagurada que permita a los Estados miembros adoptar medidas provisionales por uno o varios motivos no económicos de los establecidos en el art. 36 del TFUE.
En tercer lugar, hay que reseñar que la aproximación de legislaciones en el caso de que tenga lugar en materias como "salud, seguridad, protección del medio ambiente y protección de consumidores", debe basarse en un nivel de protección elevado.
Finalmente, hay que señalar que tanto la Comisión como cualquier Estado miembro están facultados para dirigirse al Tribunal de Justicia si consideran que otro Estado miembro abusa de las excepciones o singularidades previstas en el art. 114 apartado 9 del TFUE; una suerte de recurso especial por incumplimiento.
F) Modificación sobrevenida de disposiciones de un Estado miembro que distorsionen el Mercado interior
Existan o no directivas, u otras medidas de la Unión de armonización de legislaciones, los Estados miembros pueden dictar disposiciones de distinto rango legal, reglamentario o administrativo siempre que no supongan distorsión de las condiciones de la competencia en el mercado interior, y siempre que no se inmiscuyan en el ámbito específico regulado por el Derecho de la Unión. Para el caso contrario, es decir, cuando un Estado pretende adoptar o modificar una disposición legal, reglamentaria o administrativa que pudiera producir la distorsión a que nos hemos referido anteriormente, debe consultar a la Comisión que, tras consultar a los demás Estados miembros, recomendará las medidas que se deben adoptar para evitar los consiguientes prejuicios. El Tratado prevé que en caso de que el Estado que pretenda modificar su legislación no atienda la recomendación de la Comisión, ésta no podrá dirigirse a los demás Estados miembros en aplicación del art. 116 del TFUE para que eliminen la distorsión de la misma índole detectada en sus ordenamientos.
Aun cuando el art. 117 del TFUE no da la solución a la situación de conflicto que se deduce de que el Estado miembro que pretende modificar su legislación no atienda la recomendación efectuada por la Comisión, debe concluirse que queda abierta la vía para que se adopte la correspondiente directiva de aproximación de legislaciones.
1.4. Otros caracteres del Derecho de la Unión
A) Normas y actos de la Unión
En el Derecho de la Unión no siempre se produce una nítida distinción formal entre normas y actos. Esta circunstancia no debe extrañar ya que las propias leyes de los Parlamentos de los Estados miembros, no contienen normas propiamente dichas sino actos, y lo mismo sucede con las disposiciones administrativas que bajo denominaciones formales idénticas contienen normas o actos o, a la vez, normas y actos. Pero, no deja de ser menos cierto que la prácticamente inexistente separación de poderes legislativo y ejecutivo en la Unión Europea, que permite que Consejo y la Comisión o el Parlamento junto con el Consejo, o el Parlamento con el Consejo, o el Consejo con el Parlamento puedan dictar normas y actos indistintamente, hace especialmente compleja la distinción entre normas y actos en el seno de la Unión Europea. Esta situación no ha sido alterada por el Tratado de Lisboa, en la medida en que el mencionado Tratado ha consagrado la posibilidad de que las decisiones puedan tener carácter de actos legislativos. Es preciso tener en cuenta la denominación actos, o actos jurídicos que luce en el TFUE comprende la de actos legislativos, actos delegados, actos de ejecución y demás actos no encuadrables en las anteriores categorías jurídicas, y sirve tanto para las normas como para los actos propiamente dichos.
Pero, los Tratado utilizan, además de las denominaciones standard, otras denominaciones genéricas cuya naturaleza no depende exclusivamente de su denominación y debe ser el resultado del análisis de su contenido.
Los reglamentos de la Unión son, por lo general, normas, pero no es raro que contengan actos propiamente dichos, y lo mismo puede decirse de las directivas y decisiones. Es posible sostener que paulatinamente se observa la tendencia a que reglamentos y directivas sirvan de continente a normas jurídicas. Sin embargo, las decisiones, en particular tras el Tratado de Lisboa, puedan contener actos y normas. Menores problemas ofrece la identificación de recomendaciones, dictámenes, comunicaciones, declaraciones, resoluciones y demás formas de los actos de la Unión, típicos o atípicos, cuyos contenidos no normativos deben responder a sus particulares denominaciones. En definitiva, al nivel de los Tratados los actos o actos jurídicos, con independencia de su contenido, tienen un específico régimen jurídico.
La configuración en los Tratados de las técnicas jurídicas no parece muy satisfactoria y, por más que se producen llamadas de atención doctrinales y declaraciones anejas a los Tratados, poco se está haciendo en pos de la calidad del ordenamiento jurídico de la Unión. En igual medida se aprecia un considerable déficit en la inexistente regulación, con carácter general, del acto y del procedimiento administrativos de la Unión, aunque resulta evidente que una regulación general de ambas técnicas redundaría en mayor eficacia, transparencia y, en la seguridad jurídica de los sujetos del Derecho de la Unión.
El Tribunal de Justicia, fundándose en la práctica de las instituciones de la Unión y en preceptos como el art. 352 del TFUE se ha referido al efecto útil y efecto necesario de los Tratados. El efecto útil de los Tratados exige que las competencias atribuidas a la Unión se completen con otras sin las que las primeras no podrían desplegar sus efectos, mientras que la ampliación de competencias se justificaría en otros casos, por entenderse precisas para el ejercicio de una concreta competencia. Sin duda, la teoría de los poderes implícitos está en la base de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que ha propiciado la ampliación de las competencias de las instituciones de la Unión, teoría y aplicaciones que deberá revisar el Tribunal de Justicia de la Unión Europea a la luz del TUE y el TFUE tras el Tratado de Lisboa.
B) Aplicabilidad directa y efecto directo
Con frecuencia, utilizaremos los conceptos aplicabilidad directa y efecto directo. El primero de ellos se contiene en el art. 288 del TFUE, atribuyéndose a los reglamentos y a las decisiones, mientras que el segundo es una construcción jurisprudencial aplicable a las directivas.
Se entiende que una norma de la Unión es directamente aplicable, es decir, goza del carácter de aplicabilidad directa, cuando para ser eficaz en relación con sus destinatarios no precisa ser recibida en el Derecho interno de los Estados miembros por normas o actos de éstos. El reglamento de la Unión, es por antonomasia, una norma que goza de dicha propiedad tal y como establece el referido art. 288 del TFUE. El reglamento desde que entra en vigor, es norma que deben cumplir las Administraciones Públicas y particulares, y aplicar los Tribunales de Justicia de los países miembros, con preferencia a cualquier norma de Derecho interno.
La aplicabilidad directa no es un atributo exclusivo ni originario de los reglamentos y de las decisiones, que son actos obligatorios para sus destinatarios. Es evidente que los Tratados gozan del mismo, salvo cuando sus preceptos difieren su eficacia a la adopción de actos de la Unión por las instituciones.
La directa aplicación de una norma o acto de la Unión puede estar modulada desde la misma norma, en base a exigir su complitud en otra norma o acto de la Unión, o en una norma o acto de Derecho interno. Es decir, que entre las normas aplicables directamente es posible diferenciar las self executing, que necesitarían normas o actos de colaboración o complementación para ser eficaces.
Las directivas, que no gozan en ningún caso del atributo de la aplicabilidad directa en relación con sus últimos destinatarios, pueden tener efecto directo en algunas circunstancias. Como decíamos las normas que son aplicables directamente no necesitan la intermediación del Derecho interno de los Estados miembros y son susceptibles de producir por ellas mismas efectos en sus destinatarios, con las matizaciones antes señaladas. De modo que son las normas no aplicables directamente, las que necesitan normas o actos del Derecho de la Unión o del Derecho interno de los Estados miembros para se aplicables, esto es para cobrar eficacia, las que, en algunas circunstancias pueden llegar a ser eficaces directamente en relación a sus destinatarios finales, en cuanto tales normas, sin ayuda de normas de los Estados miembros. En todo caso, hay que dejar claro que el efecto directo de las directivas, expresión de la primacía del Derecho de la Unión, es excepcional y pone de evidencia un deficiente funcionamiento de la obligación de colaboración de los Estados miembros con la Unión Europea, prescrita en el apartado 3 del art. 4 del TUE, tras la reforma llevada a cabo por el Tratado de Lisboa.
C) Eficacia horizontal y eficacia vertical
Las normas jurídicas son eficaces y vinculan a los poderes públicos y a los particulares, en la medida en que se impongan a sus destinatarios actuaciones o abstenciones. Así, las normas reglamentarias de la Unión vinculan a los poderes públicos de la Unión y de los Estados miembros y a las personas físicas o jurídicas que tengan por destinatarios. Pueden ser invocadas por los particulares frente a los poderes públicos, por éstos frente a aquéllos y en las relaciones entre privados.
La distinción entre eficacia horizontal y eficacia vertical vienen derivada de la singularidad de las directivas de la Unión. Las directivas tienen como destinatarios inmediatos a los Estados miembros, que deben dictar normas de transposición en aplicación de aquéllas. Serían las normas de transposición las que vincularían a poderes públicos y particulares. Sin embargo, la doctrina jurisprudencial del efecto directo de las directivas no transpuestas o transpuestas incorrectamente ha producido la distinción entre el efecto directo vertical y el efecto directo horizontal de las directivas. De modo que, de acuerdo con la doctrina del Tribunal de Justicia, la eficacia vertical de una norma de la Unión está limitada a las relaciones entre poderes públicos y particulares afectados por la norma de la Unión, mientras que eficacia horizontal es la que alcanza, también, las relaciones entre particulares.
D) Los sujetos del Derecho de la Unión
Los sujetos del Derecho de la Unión Europea son la Unión, la Comunidad Europea de la Energía Atómica, los Estados miembros y las personas físicas y jurídicas en el marco de las competencias de la Unión.
La Unión Europea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica, tienen reconocida personalidad jurídica en el art. 47 del TUE y en el art. 184 del Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica. La referida personalidad jurídica supone la más amplia capacidad jurídica que pueda ser reconocida a las personas jurídicas en el ámbito de la legislación interna de los Estados miembros, así como en las relaciones internacionales, en que gozarán de la capacidad jurídica necesaria para el ejercicio de sus funciones y consecución de sus fines. La representación exterior de la Unión corresponde con carácter ordinario a la Comisión. Sin embargo, en el marco del TUE la representación de la Unión en los asuntos de política exterior y de seguridad común compete al presidente del Consejo Europeo y al Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.
Los Estados miembros son, sujetos del Derecho de la Unión. Es concluyente el art. 4.3 del TUE que establece obligaciones de hacer y no hacer de los mismos en los siguientes términos: "Los Estados miembros adoptarán todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las Instituciones de la Unión". Esta genérica obligación de hacer se refiere a la transposición de directivas o a dictar cuantas normas sean precisas para que sea eficaz el Derecho de la Unión. Pero, además, sigue diciendo el citado art. 4.3: "Los Estados miembros ayudarán a la Unión en el cumplimiento de su misión y se abstendrán de toda medida que pueda poner en peligro la consecución de los objetivos de la Unión", lo que supone la prohibición de dictar normas nacionales que puedan impedir la eficacia del Derecho de la Unión.
Los Estados miembros, que integran el Consejo de la Unión, están vinculados como sujetos a las normas emanadas por las instituciones europeas de acuerdo con el art. 288 del TFUE en relación con el 4.3 del TUE. Lo que es igualmente trasladable al TCEEA. Por lo que se refiere al ámbito del TUE la vinculación de los Estados miembros a la política exterior es explícita y debe deducirse del contenido los demás capítulos, si bien la naturaleza cooperativa que tiene este Tratado modula dicha vinculación.
Finalmente, son sujetos directos del Derecho de la Unión las personas físicas y jurídicas sujetos de derecho de los Estados miembros, en el ámbito de las competencias de la Unión. Los reglamentos y las decisiones son normas aplicables directamente a las personas físicas y jurídicas destinatarias de las mismas, sin necesidad de la intervención del derecho interno de los Estados miembros y, sólo las directivas precisan ser transpuestas por los Estados miembros para que afecten a las personas físicas o jurídicas destinatarios finales de las mismas, salvo cuando por virtud de la doctrina del efecto directo les sean aplicables, aunque no se hayan transpuesto o se hayan transpuesto de modo incorrecto. No obstante, hay que señalar que en el marco del TUE las personas físicas y jurídicas desaparecen, prácticamente, como sujetos de Derecho siendo los destinatarios principales del mismo, e incluso de su Derecho derivado los Estados miembros y las Instituciones de la Unión.
E) La interpretación del Derecho de la Unión
La interpretación de los Tratados tiene lugar en y desde los propios Tratados, de acuerdo con principios que se deducen de los mismos y por los procedimientos previstos en ellos. Así, los arts. 344 del TFUE y 193 del Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, mediante redacciones similares, establecen el compromiso de los Estados miembros a no someter las controversias relativas a la interpretación y aplicación de los Tratados a procedimientos distintos a los establecidos en los mismos.
Por otra parte, el art. 267 y ss. del TFUE atribuyen al Tribunal de Justicia la competencia sobre la interpretación de los Tratados, y para dilucidar la validez e interpretación de los actos adoptados por las distintas instituciones, órganos y organismos de la Unión, así como la interpretación de los estatutos de los diferentes organismos creados por actos del Consejo, siempre que los mismos lo prevean. En definitiva, la interpretación del Derecho de la Unión, se produce en el marco de la misma y tiene como intérprete supremo al Tribunal de Justicia.
Por lo demás, las técnicas y principios formales de interpretación del Derecho de la Unión Europea no difieren de los utilizados en los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, aun cuando el Tribunal de Justicia ha extraído de los Tratados, e incluso creado, principios materiales interpretativos de enorme importancia para la comprensión del Derecho de la Unión.
