2.6. Principios que rigen el sistema competencial de la Unión Europea

6.1. La deficiente configuración competencial en los Tratados de la Unión Europea y de Funcionamiento de la Unión Europea

Una de las deficiencias más notables de los Tratados vigentes con anterioridad al Tratado de Lisboa radicaba en su sistema competencial. Así, los referidos Tratados no establecían de modo explícito los principios y técnicas por los que se regía la distribución de competencias entre las Comunidades y la Unión y los Estados miembros, ni la naturaleza de las competencias de las Comunidades y de la Unión, ni las reglas para su ejercicio, a salvo de lo previsto en arts. como el 5 y el 10 del Tratado de la Comunidad Europea. Estas deficiencias no significan que en los citados Tratados estuviera ausente toda referencia a principios y técnicas competenciales sino que, las mismas, eran insuficientes y sólo ocasionalmente podían considerarse claras. De manera que la construcción de un sistema competencial, a partir de los Tratados Comunitarios y de la Unión, ha sido fruto, fundamentalmente, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Pero, la invectiva del Tribunal de Justicia de la Unión Europea tiene límites infranqueables en los Tratados que han dificultado dotar al conjunto competencial de la coherencia deseable.

Las referidas deficiencias son, la causa directa de que, primero el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, y después el Tratado de Lisboa hayan afrontado de modo expreso, de un sistema de competencias. El núcleo central se integra por el Título I de la Parte primera del TFUE. No obstante, pese a los mejores deseos del legislador, la regulación del sistema de competencias que figura en el texto del TFUE no excluye las dificultades de comprensión ni los conflictos entre el Derecho de la Unión y el Derecho interno de los Estados. Así siendo cierto que algunos extremos del vigente sistema competencial se han aclarado, otros aspectos del mismo han quedado como estaban, y en algunos casos se ha arrojado más sombras que luces sobre los problemas que planteaban los Tratados de las Comunidades y de la Unión Europea.

El sistema de competencias de la Unión tiene dos vertientes, una externa y otras interna. Por una parte la distribución de competencias entre la Unión y los Estados miembros, y, por otra parte, la distribución interna de competencias entre las instituciones y órganos de la Unión. La vertiente interna no deja de ser relevante, entre otras razones, porque el ejercicio incorrecto de las competencias por instituciones u órganos de la Unión puede determinar la nulidad de lo actuado. Hay que decir, por otra parte, que en esta vertiente, lejos de llevarse a cabo en el TFUE la simplificación que se predica en la Declaración 23 del Tratado de Niza, se advierte el incremento de la complejidad. La iniciativa legislativa se ha atribuido a más operadores que los que la tenían en el Tratado de la Comunidad Europea, el Tratado de la Comunidad EuropeaA y el TUE y los procedimientos legislativos y normativos lejos de reducirse se han incrementado. Pero, la vertiente interna, en lo que al ejercicio de competencias se refiere, no afecta sino ocasionalmente a la primera de las vertientes antes referida, la externa, que es determinante para entender el funcionamiento de las políticas de la Unión y finalmente del principio de primacía.

Dentro de dicha vertiente externa del sistema competencial analizaremos tres aspectos: Los principios y técnicas que rigen el ejercicio de las competencias; la tipología de competencias de la Unión; y la plasmación de los aspectos anteriores en las políticas de la Unión.

6.2. El principio funcionalista y su aparente liquidación por el Tratado de Lisboa

La comprensión del sistema de competencias de la Unión Europea hasta el Tratado de Lisboa se ha explicado por la mayoría de la doctrina mediante el principio funcionalista. De acuerdo con dicho principio, que se contrapondría al principio de atribución, las competencias de la Unión vendrían determinadas por los objetivos que se atribuyen a las mismas, de manera que los Tratados vigentes no contendrían un elenco de competencias tasado sino que las competencias derivarían y se organizarían alrededor de los objetivos establecidos. El funcionalismo se constituiría así como un principio central que habría servido para explicar el sistema competencial en el Derecho vigente de la Unión previo al Tratado de Lisboa, que vendría determinado por varios factores: la propia configuración competencial; la deficiente atribución de competencias; así como por determinados preceptos de los Tratados y en especial por el art. 352 del TFUE. Pero, con independencia de que el art. 5 del Tratado de la Comunidad Europea incorporara tardíamente a los Tratados el principio de atribución, el funcionalismo presenta problemas de origen, ya que el sistema competencial de la Unión no es producto de la autodeterminación de sus Instituciones; a la Unión no se ha transferido por los Estados miembros la potestad innovativa que sustentaría la concepción funcionalista.

El funcionalismo explicaría las distintas fases de la construcción europea "por desbordamiento". De manera que el desbordamiento de cada paso constructivo del Derecho vigente daría lugar a otro nuevo paso constructivo, y así sucesivamente en la medida en que el ordenamiento jurídico se considerara insuficiente. Pero, justamente, en la explicación funcionalista de la construcción europea se encuentra su mayor deficiencia, ya que la exigencia de modificar los Tratados para legitimar la actuación de la Unión al margen de los mismos pone de evidencia que los avances constructivos exigen la reforma de los mismos Tratados, aun cuando sea posible constatar que las Instituciones suelen desbordar con frecuencia el Derecho de la Unión mediante el manejo oportunista del Derecho vigente, o anticipando por la vía de hecho las reformas que posteriormente se consagran en los Tratados; lo que, sin embargo, se explica por el componente intergubernamental de la Unión Europea.

A) La incompatibilidad del principio funcionalista con el artículo 93 de la Constitución Española

La primera objeción que debemos oponer a la supuesta virtualidad del principio funcionalista en el sistema competencial de la Unión es la prescripción del artículo 93 de la Constitución Española que establece: "Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución". De manera que la atribución de competencias a la Unión Europea debe cumplir un requisito previo, esto es: que la competencia transferida a la Unión derive de la Constitución Española.

La mayoría de los autores han pasado por alto la exigencia de determinación del preciso contenido de la atribución a que se hace referencia en el art. 93 de la Constitución Española. Por su parte, el Tribunal Constitucional se ha referido al tema que nos ocupa en la Declaración de 1 de junio de 1992, a propósito de la consulta del Gobierno previa a la ratificación del TUE. En dicha declaración se examina el art. 93 con objeto de establecer si el TUE, tramitado de acuerdo con el art. 93, es suficiente para entender modificada la Constitución, sin necesidad de proceder a la reforma previa y expresa de la Constitución. Sin duda, desde la perspectiva funcionalista no resultaba precisa la reforma de la Constitución, tesis que rebate con rotundidad el Tribunal Constitucional siguiendo dos líneas argumentales. Por una parte, entiende que el art. 93 permite la cesión de competencias a organizaciones internacionales que suponen determinadas limitaciones o constricciones de atribuciones y competencias de los poderes públicos españoles. Pero, por otra parte, para que operen dichas limitaciones es indispensable que "exista efectivamente una cesión del ejercicio de competencias a organizaciones o instituciones internacionales, lo que no ocurre con la estipulación objeto de nuestra resolución, pues en ella no se ceden o transfieren competencias, sino que, simplemente, se extiende a quienes no son nacionales unos derechos, según el art. 13.2 no podría atribuírseles". Además, establece la citada Declaración que el art. 93 no se presta a "ser empleado como instrumento para contrariar o rectificar mandatos o prohibiciones contenidos en la Norma fundamental, pues, ni tal precepto es cauce legítimo para la reforma implícita o tácita constitucional, ni podría ser llamada atribución del ejercicio de competencias en coherencia con ello, una tal contradicción, a través del tratado, de los imperativos constitucionales", concluyendo la Declaración que el art. 93 permite la atribución de competencias derivadas de la Constitución pero "no disponer de la Constitución misma, contrariado, o permitiendo contrariar, sus determinaciones, pues ni el poder de revisión constitucional es una competencia cuyo ejercicio fuera susceptible de cesión, ni la propia Constitución admite ser reformada por otro cauce que no sea el de su título X, esto es, a través de los procedimientos y con las garantías allí establecidas y mediante la modificación expresa de su propio texto". Conclusión esta que se ve reforzada por lo dispuesto expresamente por el art. 95.1 del texto constitucional que prevé la previa revisión constitucional para la celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución.

B) La determinación competencial como segunda objeción al funcionalismo

Desde la Constitución Española, interpretada por el Tribunal Constitucional, no resulta posible aceptar que se transfiera a una organización internacional la competencia para integrar competencias, o lo que es lo mismo la competencia innovativa, o competencia de la competencia, de la que tan sólo dispone las Cortes Generales.

Y, desde el Derecho de la Unión tampoco parece posible concluir que el principio funcionalista ocupe un lugar central para explicar las competencias de que dispone la Unión. Así, el art. 5 del TFUE no haría sino plasmar el principio de atribución como rector del sistema de competencias de la Unión. Pero, por ello, no es menos evidente la deficiente atribución de competencias e instrumentos normativos y ejecutivos a las Instituciones de la Unión en los Tratados. Ni puede obviarse la cláusula del art. 352 TFUE, favorecedora de la teoría de los poderes implícitos. Una y otra han propiciado una considerable ampliación de las competencias de la Unión. Sin embargo, lo que ha sucedido, con frecuencia, es que se han confundido las patologías e insuficiencias del sistema competencial de la Unión con un sistema competencial preconcebido que resulta de todo punto incompatible con los sistemas constitucionales de los Estados miembros, que, sin excepción, descartan en la actualidad la posibilidad de tranferir a la Unión la competencia para que ésta determine sus competencias.

La doctrina a seguir en este punto es la marcada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en su Dictamen 2/94, de 28 de marzo de 1996, a propósito de si era compativle o no con el Tratado de la Comunidad Europea la adhesión de la Comunidad Europea al Convenio de Roma de 1950 para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. En dicho Dictamen se concluirá que no se ha atribuido a la Comunidad Europea la competencia exigida para concluir un acuerdo de adhesión de esa naturaleza y que el art. 308 TCE no es una excepción al principio de atribución del art. 5 TCE, sino que, por el contrario, debe interpretarse aquél, de manera que el art. 308 no es susceptible de crear competencias no atribuidas.

Así, en el Derecho de la Unión vigente regiría el principio de atribución, aunque su virtualidad práctica exija sortear numerosas dificultades y, aunque puedan constatarse frecuentes vulneraciones de dicho principio, a lo largo de la construcción europea, que no han recibido la sanción de anulación que les correspondería.

6.3. El principio de atribución como rector de la distribución de competencias entre la Unión y los Estados miembros

El principio de atribución se proclama en el art. 5 del TUE, que establece "La delimitación de las competencias de la Unión se rige por el principio de atribución". Más correcto hubiera sido decir que la distribución de competencias entre la Unión y los Estados se rige por el principio de atribución, pero puede convenirse que ésta y no otra es la intención del legislador. Así, las competencias de la Unión provienen de una acto previo de disposición de los Estados miembros. De manera que la Unión no tiene competencias inéditas para los Estados miembros, sino que la atribución de competencias exige la previa existencia de las mismas en el marco competencial de los Estados, que mediante un tratado internacional transfieren a la Unión en dos formas básicas: sustrayendo por completo la competencia a los Estados miembros; o imponiendo limitaciones de diferente índole al ejercicio de la competencia por los Estados miembros. Cuando decimos que a los Estados miembros corresponden las competencias que se atribuyen a la Unión queremos significar no tanto que las competencias en cuestión estuvieran ejerciéndose por los Estados miembros, sino que sólo en la medida en que la titularidad de la competencia corresponda previamente a los Estados miembros éstos pueden ceder su ejercicio a la Unión, pues ésta no tiene poder innovativo alguno. A la Unión se transfieren competencias pero no la competencia para atribuirse competencias.

El principio de atribución no es creación del Tratado de Lisboa sino que, como antes vimos, figura en el art. 5 del Tratado de la Comunidad Europea que expresa: "La Comunidad actuará dentro de los límites de las competencias que le atribuye el presente Tratado y de los objetivos que éste le asigna", principio fundamental que ha ido perfilando el Tribunal de Justicia a lo largo de los años. Es decir, que conforme a los arts. antes citados, las competencias que se atribuyen a la Unión en el TUE son límites negativos y positivos para la misma. Negativos, porque no se pueden actuar otras comptencias por la Unión que las adjudicadas por los Tratados y positivos, porque en dicha atribución, en cada específica atribución, se encierra la competencia que puede ejercerse por la Unión.

Lógica consecuencia de la configuracion del principio de atribución, en la regulación del art. 5 del TUE, tras la reforma por el Tratado de Lisboa es que las competencias no atribuidas no pueden ser ejercidas por la Unión y, por tanto, siguen perteneciendo a los Estados miembros. Esta consecuencia lógica se ha plasmado en el texto del TUE reformado por el Tratado de Lisboa de modo expreso: "Toda competencia no atribuida a la Unión en la Constitución corresponde a los Estados miembros", dice el punto segundo del apartado 2 del art. 5 del TUE. La aclaración era conveniente, habida cuenta de las resistencias funcionalistas a la aceptación de las últimas consecuencias del principio de atribución. Pero, dicha determinación expresa no era imprescindible porque de los textos de los Tratados, antes del Tratado de Lisboa no podía deducirse, bajo ningún concepto, que la Unión tuviera poder innovativo, esto es: la posibilidad de autoatribuirse competencias. Determinación que ahora ha explicitado el art. 5 del TUE. La estructura lógico-jurídica del principio de atribución supone que los objetivos no son susceptibles de generar competencias por sí mismos, de manera que la competencia tiene que estar atribuida, convirtiéndose los objetivos en límites positivos y negativos para el ejercicio de la competencia, y a la inversa la competencia sólo puede utilizarse para realizar los objetivos previamente establecidos.

Las notas que definen el principio de atribución debieran ser tres. Por una parte, supondría que la Unión sólo puede actuar con las competencias que le han atribuido los Estados en los Tratados. Por otra parte, implica que la Unión actúa dentro de los límites positivos y negativos de las competencias atribuidas. Y, en tercer lugar, supone que la Unión no puede autoatribuirse competencias.

No obstante, la rotunda conclusión que se deduce del precepto citado del TUE es preciso seguir matizándola. Y ello, por varias razones entre las que destacan las siguientes: por una parte, porque el art. 352 del TFUE consagra la denonminada cláusula de flexibilidad; por otra, porque el art. 296 párrafo primero del TFUE ha creado una suerte de cláusulas de flexibilidad interna; en tercer lugar, por la posibilidad de que los objetivos de la Unión pueden actuar, en algunos casos, como cláusulas habilitantes; y, finalmente, por la circunstancia de que no siempre resulta claro identificar las competencias que se atribuyen por los Tratados a la Unión, y por tanto, se arrastran las mismas deficiencias interpretativas que presentaban los Tratados precedentes.

6.4. La cláusula de flexibilidad del art. 352 TFUE y su incidencia en el principio de atribución

A) Caracteres generales

El primer obstáculo para la operatividad plena del principio de atribución, proclamado en el art. 5 del TUE, lo constituye el art. 352 del TFUE. Así, la que se denomina cláusula de flexibilidad establece en su apartado 1 que: "Cuando se considere necesaria una acción de la Unión en el ámbito de las políticas definidas en los Tratados para alcanzar uno de los objetivos fijados por éstos, sin que se hayan previsto en ellos los poderes de actuación necesarios a tal efecto, el Consejo adoptará las disposiciones adecuadas por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo".

Las semejanzas entre el art. 352 del TFUE y el art. 308 del Tratado de la Comunidad Europea son evidentes. No obstante, se observan algunas diferencias notables. En primer lugar, el ámbito de aplicación del art. 308 del Tratado de la Comunidad Europea es el mercado común, mientras que el art. 352 del TFUE se refiere a la totalidad de políticas y acciones de la Unión. En segundo lugar, el art. 352 exige que las medidas que se adopten conforme al mismo sean aprobadas previamente por el Parlamento Europeo, mientras que el art. 308 del Tratado de la Comunidad Europea prevé, tan sólo, la consulta al mismo. No obstante, ambos preceptos coinciden, aparentemente, en la posibilidad de que para alcanzar objetivos de la Unión, "sin que se hayan previsto poderes de actuación necesarios al efecto" se puedan adoptar medidas no previstas expresamente.

Lo cierto es que la cláusula del art. 352 del TFUE es más exigente, más restrictiva en su utilización que el art. 308 del Tratado de la Comunidad Europea. Nada obsta, por tanto, para que utilicemos en relación con el art. 352 del TFUE el principio de continuidad jurídica, que permite considerar como fuente de interpretación de este precepto la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, al ser los arts. 352 del TFUE y 308 del Tratado de la Comunidad Europea "disposiciones comparables". Pero, antes de recurrir a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia analizaremos el art. 352 del TFUE.

La cuestión que late en la interpretación del art. 352 es la de si del mismo puede o no derivarse que la Unión Europea tenga la potestad innovativa, tema este decisivo en la configuración del sistema competencial. Si concluyéramos que el art. 352 excepciona el principio de atribución llegaríamos a consecuencias diferentes a las que considerar el art. 352 como subordinado al principio de atribución. Optar por una u otra solución nos sitúa ante dos difernetes concepciones del Derecho de la Unión. La primera posición conduce a la concepción funcionalista, que ha postulado durante décadas que el ámbito competencial de la Unión era en extremo flexible, en la medida en que venía determinado tan solo por los objetivos o misiones de la Unión; por cierto formulados en la mayoría de los casos con amplitud y ambigüedad. Así los objetivos o misiones eran el único límite de las competencias materiales de la Unión que permitían, mediante la cláusula de flexibilidad del art. 308 el Tratado de la Comunidad Europea, regular todo lo que se considerara por las Instituciones de la Unión que respondía a dichos difusos límites. Esta tesis, si bien se fundamenta técnicamente en el art. 308 del Tratado de la Comunidad Europea, hunde sus raíces de modo decisivo en concepciones internacionalistas que sitúan al Derecho internacional en una posición superior al Derecho de los Estados. Pero, el caso es que la pretensión de situar al Derecho internacional en la cúspide del ordenamiento jurídico español, durante la tramitación del proyecto constitucional de 1978, se rechazó de modo expreso.

No cabe duda de que las tesis funcionalistas tuvieron una gran acogida en la Unión, hasta el punto de desbordar el principio de atribución que estaba implícito en el Derecho de la Unión desde sus orígenes. Particularmente, a partir de la mención implícita al principio de atribución en el art. 5 del Tratado de la Comunidad Europea era preciso afrontar las relaciones entre los arts. 5 y 308 ambos del Tratado de la Comunidad Europea, como hizo el Tribunal de Justicia a propósito de los Dictámenes 2/92, de 24 de marzo de 1995 y 2/94 de 28 de marzo de 1996.

El principio de atribución resulta indispensable para la determinación del ámbito competencial de la Unión Europea, habida cuenta que el Derecho de la Unión presenta unas características que no se prestan a confusión con el Derecho internacional convencional. Pues el primero es, en gran medida, de carácter suprancional, mientras que el segundo es de carácter intergubernamental, lo que tiene repercusiones transcendentales.

El abandono definitivo del funcionalismo parecía llegar con la mención expresa al principio de atribución con las matizaciones introducidas por el art. 5 del TUE tras la reforma del Tratado de Lisboa. Así, la interpretación que postulamos del art. 352 del TFUE, en la línea de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, antes citada, subordina dicha cláusula al principio de atribución y no la considera como una excepción al mismo.

La interpretación que postulamos se ve reforzada no sólo por los términos en que se produce el art. 5 del TUE sino por los términos renovados del art. 352 del TFUE. En efecto, antes hicimos mención a que este último precepto ha establecido límites más precisos que su precedente para la aplicación de la cláusula de flexibilidad. Particularmente, la combinación de los dos parámetros: "ámbito de las políticas definidas en los Tratados" y "objetivos fijados por los Tratados" impide una interpretación extensiva de la cláusula de flexibilidad. De manera que la acción que se entienda necesaria, a que se refiere dicho precepto, debe llevarse a cabo por la Unión en es estricto contexto de las políticas definidas en los Tratados, sin que pueda entenderse que, a través de la cláusula del art. 352 del TFUE puedan generarse otras competencias diferentes a las derivadas del principio de atribución. Y, además, la acción que se proponga acometer por las Instituciones de la Unión tiene que estar ordenada a uno de los objetivos previamente establecidos en los Tratados.

Por lo demás, dicha cláusula se ejerce por las mismas Instituciones y procedimiento, con algunas salvedades, que la cláusula del art. 308 del Tratado de la Comunidad Europea. Es decir, la Comisión, para hacer la propuesta correspondiente al Consejo, tiene que justificar que es necesaria para alcanzar un objetivo de la Unión, en el marco de una competencia atribuida, fundando la propuesta en que no se hayan previsto en los Tratados los poderes de actuación necesarios al efecto. Esto es, en los casos en que en el texto de los Tratados: no se haya indicado el procedimiento; o se haya hecho de modo deficiente; o no haya indicado las instituciones competentes para iniciar dicho procedimiento, etc. Y para evidenciar la excepcionalidad de la utilización de dicha cláusula el art. 352 prevé que el Consejo decida por unanimidad, previa aprobación del Parlamento Europeo.

B) La intervención de los Parlamentos nacionales

Pero, además de lo dicho, el art. 352 del TFUE ha introducido dos nuevos apartados que no tienen parangón en el citado art. 308 del Tratado de la Comunidad Europea. Por una parte, el apartado 2 del art. 352 ha venido a garantizar la aplicación del principio de subsidiariedad, y a tal fin la Comisión, en el marco del procedimiento de control del principio de subsidiariedad, debe advertir a los Parlamentos nacionales las propuestas que sean ejecución de la clausula de flexibilidad.

El problema que aquí se plantea es si en virtud del apartado 2 del art. 352 puede entenderse que se está habilitando a los Parlamentos nacionales para entrar a valorar la aplicación de la cláusula de flexibilidad, o si sólo se trata de una advertencia ritual de la Comisión a los Parlamentos nacionales, que no permitiría a éstos entrar a juzgar la utilización de la cláusula sino sólo las medidas adoptadas en virtud de la misma.

C) La interdicción de la armonización sobrevenida

Por otra parte, el apartado 3 del art. 352 del TFUE ha introducido una segunda cautela que no es sino el desarrollo lógico de la prevalencia del principio de atribución. Dicha cautela consiste en que la cláusula de flexibilidad no puede modificar la naturaleza de la competencia de la Unión cuando el ejercicio de la misma tenga prohibida expresamente la armonización de disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros. La cautela que introduce el art. 352 del TFUE no era imprescindible, pues lo que preceptúa se deduce de una interpretación sistemática de los Tratados. Pero, en definitiva, la referencia que se hace a la competencia de la Unión aclara que la citada cláusula del apartado 3 del art. 352 del TFUE opera, precisamente, sobre competencias atribuidas.

Sin embargo, dicha cautela debe considerarse insuficiente en la medida en que debiera haberse aclarado también que la aplicación de la cláusula no puede modificar la naturaleza de la competencia sobre la que se aplique.

6.5. La cláusula del art. 296 TFUE y su incidencia en el principio de atribución

El art. 296, párrafo primero del TFUE establece una cláusula que dice así: "Cuando los Tratados no establezcan el tipo de acto que deba adoptarse, las instituciones decidirán en cada caso conforme a los procedimientos aplicables y al principio de proporcionalidad". Dicha cláusula forma parte de la sección dedicada a los procedimientos de adopción de los actos.

Este precepto, que no tiene precedente en los Tratados anteriores al Tratado de Lisboa, presenta algunas dificultades de comprensión. Así, resulta claro que el supuesto de hecho determinante de la actuación de la cláusula consiste en que en el marco de una determinada competencia de la Unión los Tratados no establezcan expresa o implícitamente el acto jurídico con el que debe ejercerse dicha competencia. La precaución es importante porque, aunque en los Tratados vigentes los supuestos de indefinición del instrumento jurídico sean menores que en el Tratado de la Comunidad Europea, se siguen dando casos de indefinición del instrumento jurídico que debe utilizarse.

Pero, a partir de las consideraciones anteriores, el precepto que analizamos presenta algunos problemas, ya que se dice en el mismo que las instituciones decidirán en cada caso "conforme a los procedimientos aplicables", sin que se aclare a qué procedimientos se está haciendo referencia. Una primera posibilidad hubiera sido la de que a lo largo del articulado de los Tratados se hubieran previsto procedimientos ad hoc para que las instituciones decidieran el acto jurídico a adoptar. Pero, las previsiones en cuestión no tienen lugar en los Tratados vigentes tras el Tratado de Lisboa.

La segunda posibilidad, que hay que acoger necesariamente, es que las Instituciones en ausencia de un tipo de acto preestablecido pueden escoger el que sea más adecuado al ejercicio de la competencia, a cuyo efecto deberán tener en cuenta la naturaleza de la competencia y, como ordena el citado precepto, el principio de proporcionalidad. Esto es, el instrumento jurídico debe ser el adecuado para alcanzar los objetivos que rigen, como límites positivos y negativos, la competencia de que se trate. En este caso, el principio de proporcionalidad cumple una función similar a la que desempeña en el ejercicio de competencias materiales, esto es, sirve para determinar la intensidad de la intervención de la Unión.

Llegados a este punto podemos responder en qué forma afecta el apartado 1 del art. 296 del TFUE al sistema de atribución de competencias. En primer término, la elección del instrumento jurídico adecuado, en caso de aplicación de referido precepto, debe ser acorde al ámbito en que radique la competencia. Pero, si se tiene en cuenta que el haz de competencias de un determinado ámbito competencial no es siempre homogéneo, la cláusula del art. 296 del TFUE podría, eventualmente, servir para una nueva reformulación del tipo de competencia. De manera que aunque partamos de la idea de que el tipo de norma no se asocia en los Tratados, salvo excepciones, al tipo de competencia, a diferencia de los que sucedía por lo general en el Tratado de la Comunidad Europea, no es lo mismo la elección de uno que otro instrumento jurídico. Así: el reglamento excluye la colaboración de los Estados salvo expresa inclusión; o la directiva requiere necesariamente la colaboración de los Estados. Es decir, cada tipo de norma se corresponde a un determinado régimen jurídico integrado por instituciones y procedimientos predeterminados. Pero, lo que resulta más relevante, a los efectos que ahora no ocupan es que, el principio de subsidiariedad en el TFUE sólo opera en relación con los actos legislativos, de manera que la no elección, siendo posible, de un acto legislativo, en aplicación de la cláusula del art. 352 puede traer como consecuencia la exclusión del principio de susbidiariedad. Lo que supone que la referida cláusula puede incidir en el sistema competencial del que el principio de subsidiariedad es una pieza capital.

6.6. Los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. La extensión del control de la subsidiariedad a los Parlamentos nacionales de los Estados miembros

El alcance final de las competencias, y en consecuencia de las políticas de la Unión, precisa el análisis de los principios formales y de los objetivos que a diferentes niveles rigen su ejercicio.

Los principios formales que rigen el ejercicio de las competencias de la Unión se deducen del art. 5 del TUE, apartados 1, 3 y 4 que formulan los de subsidiariedad y proporcionalidad, desarrollados por el Protocolo 2 anejo al TFUE sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, completado por el Protocolo I sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea, así como del Título II de la parte primera del TFUE "Disposiciones de aplicación general" y la parte segunda del TFUE "No discriminación y ciudadanía".

Los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, antes del Tratado de Lisboa, se regulaban en el art. 5 del Tratado de la Comunidad Europea, y en el Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad que, con notables modificaciones, se ha anexado al texto del TFUE como Protocolo 2. Del mismo modo, la mayoría de los otros principios que rigen la ejecución de las políticas de la Unión, como veremos, se deducen de los Tratados.

La novedad que aportan los vigentes TUE y TFUE radica, en relación con la regulación precedente del Tratado de la Comunidad Europea de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, en la atribución de importantes competencias de control de la aplicación de dicho principio a los Parlamentos nacionales, lo que se deduce tanto del Protocolo 1, sobre la función de los Parlamentos nacionales de la Unión Europea, como del Protocolo 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, ambos protocolos anejos al TFUE.

A) Presupuesto y ámbito de la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad

El principio de subsidiariedad procede aplicarlo de acuerdo con los Tratados, como sucedía de acuerdo con el art. 5 del Tratado de la Comunidad Europea, en los ámbitos que no sean de competencia exclusiva de la Unión. Esta delimitación, que excluya el principio de subsidiariedad de los ámbitos de competencia exclusiva, habida cuenta que el art. 3 del TFUE indica de modo exhaustivo las competencias exclusivas de la Unión, supone una clarificación considerable sobre su precedente. Por el contrario, el principio de proporcionalidad es aplicable sea cual sea la naturaleza de la competencia que ejerza la Unión.

Así, el procedimiento de subsidiariedad se aplicaría o se superpondría, de acuerdo con el art. 5 del TUE, al ejercicio de todas las competencias de la Unión, a excepción de las exclusivas relacionadas en el art.3 del TFUE. Sin embargo, las consecuencias que se obtienen del Protocolo 2 sobre la subsidiariedad, anejo a los Tratados, modifican la aprecición que se deduce de la sola lectura del art. 5 del TUE. En efecto, el citado Protocolo tan sólo se refiere a "actos legislativos" como objeto del control de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, y aquellos, de acuerdo con el art. 289 del TFUE son tan sólo los reglamentos, directivas o decisiones adoptados por un procedimiento legislativo, lo que significa una modificación sustancial de lo dispuesto en el protocolo sobre esa misma materia vigente antes del Tratado de Lisboa que se refiere vagamente a "norma comunitaria", aunque sin descartar la extensión a toda la actividad de la Unión.

Es decir, del Protocolo 2 anexo al TFUE se deduce, con claridad, que el procedimiento allí contemplado sólo es aplicable a los reglamentos, directivas y decisiones que sean actos legislativos, dejando al margen otros instrumentos normativos de considerable relieve con forma de reglamento, directiva o decisión, así como todos los instrumentos ejecutivos, y en consecuencia quedarían fuera del referido control ámbitos materiales completos como el de la Política Exterior y de Seguridad Comun en que no se utilizan de ordinario los actos legislativos. Y, aunque dicha limitación no se deduzca expresamente del art. 5 del TUE, el apartado 3 de este artículo se remite al Protocolo 2, a los efectos de la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad por las Instituciones.

Muy probablemente la razón última de la limitación del ámbito de aplicación del principio de subsidiariedad sea la entrada de los Parlamentos nacionales en la aplicación de dicho principio. Así, sea cual sea la explicación que pueda darse, tras el Tratado de Lisboa se ha producido una considerable reducción del ámbito de aplicación del principio de subsidiariedad.

Finalmente, pudiera plantearse si la limitación del ámbito del control de la subsidiariedad a los actos legislativos europeos alcanza sólo a los Parlamentos nacionales o comprende a la totalidad de las Instituciones. Pues bien, de lo dispuesto en el Protocolo 2 se deduciría que la limitación alcanza a la totalidad de las Instituciones, de manera que la referencia a "actos legislativos" en vez de a "normas comunitarias", u otra genérica similar, ha producido un efecto restrictivo considerable, ya que los actos legislativos europeos no agotan la totalidad de instrumentos normativos de la Unión. Pero, siendo la anterior una conclusión que se deduce de la letra del Protocolo, no parece que estemos ante una solución adecuada al espíritu del art. 5 del TUE del que parecería deducirse todo lo contrario. Esto es, que al menos todas las normas de la Unión estuvieran sometidas al principio de subsidiariedad sin quedar limitado en su aplicación a los actos legislativos. Al Tribunal de Justicia corresponderá dilucidar si debe prevalecer una interpretación extena o restrictiva del ámbito de aplicación de dichos principios.

B) La subsidiariedad como control de la suficiencia y eficiencia de la actuación de la Unión

A los efectos que nos ocupan debe darse por sentado que el principio de subsidiariedad opera tan solo en relación con competencias atribuidas a la Unión con carácter no exclusivo. No es, por tanto, en modo alguno, un principio que sirva para determinar si la Unión es o no competente para dictar un determinado acto. Y, tampoco tiene por objeto verificar si una competencia atribuida se ha utilizado dentro de los límites positivos y negativos determinados por los objetivos genéricos y específicos que rigen el ejercicio de dicha competencia. La aplicación del principio de subsidiariedad tampoco tiene por objeto la verificación de que se respetan las reglas internas del ejercicio de competencias. Por el contrario, la aplicación del principio de subsidiariedad, lo que es predicable también del principio de proporcionalidad, tiene lugar a partir del cumplimiento de los requisitos anteriores. Esto es: teniendo la Unión una competencia que pretende ejercer a través de las instituciones competentes y los procedimientos previstos, y dentro de los límites preestablecidos, se trata de verificar a priori la suficiencia y eficiencia del acto legislativo que la Unión se propone adoptar.

De manera que no es suficiente, por mor de dicho principio, que el ejercicio por la Unión de una competencia se le haya atribuido y que pretenda ejercerla de acuerdo con lo previsto en los Tratados, sino que la Unión debe acreditar que los objetivos previstos en el texto fundamental, en el marco del ejercicio de la competencia en cuestión, no pueden alcanzarse por los Estados miembros al margen de la Unión a través del ejercicio de sus propias competencias, y que, sin embargo, sí pueden alcanzarse por la Unión, y junto a los requisitos anteriores la Unión debe acreditar que a través del ejercicio de sus competencias los objetivos en cuestión pueden alcanzarse mejor por la Unión que por los Estados miembros.

La relevancia de los objetivos no significa que a través de la subsidiariedad se haya producido una funcionalización del Derecho de la Unión, porque, como antes decíamos, el ejercicio de una competencia no exclusiva por la Unión es un prius para la operatividad del principio de subsidiariedad. De manera que, lo que resulta relevante es que los objetivos integren la competencia de modo sustancial. Esto es, la competencia no puede entenderse al margen de los objetivos que se pretenden lograr, sino que estos últimos se integran en la primera.

C) Los procedimientos de subsidiariedad y proporcionalidad como conjunto de juicios de oportunidad

Las referencias a la insuficiencia-suficiencia y a la eficiencia del art. 5 del TUE son desarrolladas por el art. 5 del Protocolo 2, anexo al TFUE. Este precepto exige el cumplimiento por los proyectos de actos legislativos europeos de una serie de requisitos formales y materiales. Así, la motivación de los actos legislativos debe instrumentarse en una ficha que incluya, dice el citado artículo, los: "pormenores que permitan evaluar el cumplimiento de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad". La ficha debe incluir: los datos que permitan evaluar el impacto financiero de la medida propuesta, lo que equivale a lo que, en términos de Derecho interno, son las memorias económicas de los actos legislativos; y los efectos sobre la normativa de los Estados miembros, entendiéndose incluidos en los mismos los efectos sobre la legislación regional, cuando se instrumente la medida a través de una directiva europea.

En definitiva, a través de los procedimientos de aplicación de los principios de subsidiariedad y la proporcionalidad, se debe poder acreditar por la Unión que la actuación de los Estados sería insuficiente y que la actuación que propone la Unión, al contrario, sería suficiente y eficiente. En lo concerniente a la eficiencia se indica, como parámetro para medirla, el del menor impacto administrativo y financiero que deben procurar los proyectos legislativos sobre la Unión, los Gobiernos nacionales, las autoridades regionales, las autoridades locales, los agentes económicos y los ciudadanos. Si bien, este parámetro no agota las posibles virtualidades de la eficiencia.

D) La exclusión del juicio de oportunidad como consecuencia de la determinación de los Tratados. Las competencias de ejercicio obligatorio

La aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad se regula en el art. 5 del TUE, apartados 3 y 4, y en los Protocolos 1 y 2 anejos a los Tratados, como procedimientos incondicionados en el ámbito de las competencias no exclusivas o en relación con el ejercicio de toda competencia de la Unión que se ejerza mediante un acto legislativo. Sin embargo, en numerosas ocasiones los Tratados excluirán o reducirán a límites muy estrechos la aplicación del principio de subsidiariedad e incluso del principio de proporcionalidad. Me refiero a las competencias que denominamos de ejercicio obligatorio: Es decir, a los casos en que en un ámbito de competencias compartidas el TFUE ha anticipado su juicio de oportunidad que ha plasmado en el articulado, de manera que la Unión no puede dejar de ejercer la competencia en cuestión, y en esa medida el juicio de oportunidad en algunos casos sólo comprendería algunos aspectos de la intensidad de la utilización de la competencia.

Ahora bien, cabría también la posibilidad de interpretar que el art. 5 del TUE en sus apartados 3 y 4, y los Protocolos 1 y 2 anejos al TFUE, habrían operado una transformación de la competencia de ejercicio obligatorio en competencia compartida. Si bien esta interpretación se encontraría con un obstáculo insalvable que es el de la cláusula que se incluye en el apartado 6 del art. 2 del TFUE que señala que: "el alcance y las condiciones de ejercicio de las competencias de la Unión se determinarán en las disposiciones de los Tratados relativas a cada ámbito", lo que de modo inequívoco indica que lo dispuesto en cada ámbito prevalece sobre lo dispuesto con carácter general en el art. 5 del TUE o en los arts. 1 a 6 del TFUE, y no al revés.

E) La intervención de los Parlamentos nacionales

Los Protocolos 1 y 2 anejos al TFUE están íntimamente relacionados hasta el punto de no ser comprensibles aisladamente. Por ello prestaremos atención a ambos como un todo. Comenzaremos comentando el primero de los protocolos antes citados. Dicho Protocolo, que tiene una estructura similar a la de su precedente se divide en dos Títulos, el primero de ellos versa sobre la "Información a los Parlamentos nacionales", aunque su contenido es más amplio que el que se deduce de su título, y supone un vuelco sobre lo previsto por el protocolo introducido en la misma materia por el Tratado de Amsterdam, mientras que el Título II está dedicado a la "Cooperación interpalamentaria".

La transmisión a los Parlamentos nacionales de las propuestas de actos legislativos que se dirijan al Parlamento Europeo y al Consejo: regla general

Con carácter general el Protocolo 1, sobre la función de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea, establece la obligación de que cualquier proyecto de acto legislativo dirigido al Parlamento Europeo o al Consejo se transmita igualmente a los Parlamentos nacionales. Si bien, el sistema de transmisión depende del tipo de proyecto de acto legislativo de que se trate. Así, los proyectos de actos legislativos de la Comisión se transmiten directamente por ésta a los Parlamentos nacionales, al mismo tiempo que al Parlamento Europeo y al Consejo; los proyectos de actos legislativos del Parlamento Europeo son transmitidos directamente por éste a los Parlamentos nacionales; y los demás proyectos de actos legislativos son transmitidos por el Consejo a los Parlamentos nacionales.

Así, los arts. 1 y 2 del Titulo I del citado Protocolo 1, han mejorado notablemente el sistema de comunicación con los Parlamentos nacionales que regía antes del Tratado de Lisboa. En efecto, de acuerdo con el Protocolo introducido por el Tratado de Amsterdam la obligación de comunicación de las Instituciones europeas a los Parlamentos nacionales debía hacerse "puntualmente" o "con la suficiente antelación", lo que ha dado lugar a importantes desfases al actuar los Gobiernos nacionales como intermediarios de la comunicación de las propuestas legislativas de la Comisión a los respectivos Parlamentos nacionales, en perjuicio de la información eficiente a estos últimos que veían dificultadas sus limitadas facultades de control.

La información de la Comisión a los Parlamentos nacionales

En el Protocolo 1 anejo a los Tratados que comentamos los Parlamentos nacionales se equiparan también al Parlamento Europeo y al Consejo, en lo que concierne a las obligaciones de información de la Comisión de lo que se denomina en el art. 1 de dicho Protocolo: "documentos". Así: Por una parte, la Comisión debe transmitirles a los Parlamentos nacionales directamente, cuando se publiquen, sus documentos de consulta; y por otra, la Comisión les transmitirá a los Parlamentos nacionales al mismo tiempo que al Parlamento Europeo y al Consejo el programa legislativo anual, así como cualquier otro instrumento de programación legislativa y las estrategias políticas.

El nuevo modelo de información entre la Comisión y los Parlamentos nacionales, que tiene como objeto hacer posible el control por estos últimos de la aplicación del principio de subsidiariedad es, en principio, adecuado en orden al cumplimiento de la nueva función que a los mismos se atribuye por los Tratados.

La información del Consejo a los Parlamentos nacionales

El Consejo está obligado a comunicar directamente a los Parlamentos nacionales, al mismo tiempo que a los Gobiernos de los Estados miembros, las órdenes del día y los resultados de las sesiones del Consejo, incluidas las actas de las sesiones del Consejo en las que éste delibere sobre proyectos de actos legislativos, cautela esta que, como veremos, tiene por objeto que los Parlamentos nacionales puedan verificar el cumplimiento de los distintos plazos, y demás requisitos, a que están sujetas en su tramitación las propuestas legislativas.

La información del Consejo Europeo a los Parlamentos nacionales

Cuando el Consejo Europeo haga uso de los dispuesto en los párrafos 1 o 2 del apartado 7 del art. 48 del TUE, a la adopción de la decisión correspondiente debe preceder la información a los Parlamentos nacionales, lo que tendrá lugar al mismo tiempo que al Parlamento Europeo y al Consejo. El precepto establece el plazo cautelar de seis meses entre dicha comunicación y la adopción del acto de la Unión.

La información del Tribunal de Cuentas a los Parlamentos nacionales

El Protocolo ha equiparado los Parlamentos nacionales al Parlamento Europeo y al Consejo en la medida en que, aunque a título informativo, el Tribunal de Cuentas les enviará a aquellos, al mismo tiempo que al Parlamento Europeo y al Consejo, su informe anual.

El dictamen motivado sobre proyectos legislativos

Lo realmente innovador del Protocolo comentado es que los Parlamentos nacionales: "podrán dirigir a los presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión un dictamen motivado sobre la conformidad de un proyecto de acto legislativo con el principio de subsidiariedad, con arreglo al procedimiento que regula el protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad". Y, además, se ha previsto que cuando el proyecto de acto legislativo europeo provenga de un grupo de Estados miembros, del Tribunal de Justicia, del BCE o del Banco Europeo de Inversiones, el dictamen motivado antes referido será transmitido por el presidente del Consejo, respectivamente, en el primer caso a los demás Gobiernos de los Estados concernidos y en los demás casos a las Instituciones u órganos de que se trate.

El Protocolo relativo a los Parlamentos nacionales ha establecido una serie de cautelas temporales, con objeto de que los dictámenes motivados sobre proyectos legislativos emitidos por los Parlamentos nacionales puedan ser atendidos por sus destinatarios. Así, el punto 4 del apartado I del Protocolo, con claridad que no necesita mayor explicación, dice sobre los Parlamentos nacionales: "Entre el momento en que se transmita a los Parlamentos nacionales un proyecto de acto legislativo en las lenguas oficiales de la Unión Europea y la fecha de inclusión de dicho proyecto en el orden del día provisional del Consejo con miras a su adopción o a la adopción de una posición en el marco de un procedimiento legislativo, deberá transcurrir un plazo de ocho semanas. Serán posibles las excepciones en caso de urgencia, cuyos motivos se mencionarán en el acto o la posición del Consejo", y sigue diciendo el art. 4: "A lo largo de esas ocho semanas no podrá constatarse ningún acuerdo sobre un proyecto de acto legislativo, salvo en los casos urgentes debidamente motivados. Entre la inclusión de un proyecto de acto legislativo europeo en el orden del día provisional del Consejo y la adopción de una posición deberá transcurrir un plazo de diez días, salvo en los casos urgentes debidamente motivados".

La cooperación interparlamentaria

El Título II del Protocolo, que se refiere a la cooperación interparlamentaria, ha introducido también algunas novedades. Por una parte, prevé de modo explícito la cooperación entre el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales. Por otra, la Conferencia de Órganos Parlamentarios Especializados en Asuntos de la Unión puede dirigir, como hacía hasta la fecha, al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión las contribuciones que considere convenientes, así como fomentar el intercambio de información y de prácticas idóneas entre los Parlamentos nacionales y de éstos con el Parlamento Europeo.

La novedad más sobresaliente en este punto es la posibilidad que prevé el Protocolo de que la mencionada Conferencia pueda organizar conferencias interparlamentarias sobre temas concretos, incluyendo entre los mismos los relativos a la política exterior y de seguridad común, así como de política común de seguridad y defensa. Si bien, las aportaciones, se prevé expresamente en el Protocolo, de dichas conferencias no vincularán a los Parlamentos nacionales ni prejuzgarán su posición.

El Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad completa el Protocolo sobre la función de los Parlamentos nacionales en la Unión

El Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad es complementario del Protocolo sobre la función de los Parlamentos nacionales en al Unión Europea. Por una parte, el Protocolo que ahora analizamos completa las obligaciones de información que prevé el Protocolo sobre los Parlamentos nacionales. Así, la Comisión debe también remitir a los Parlamentos nacionales, al mismo tiempo que al Consejo y, en su caso, al Parlamento, sus propuestas modificadas. Y, el Parlamento y el Consejo deben remitir a los Parlamenton nacionales, inmediatamente tras su adopción, sus resoluciones legislativas y sus posiciones.

- El dictamen motivado de los Parlamentos nacionales y la consulta a los Parlamentos regionales

El dictamen motivado de los Parlamentos nacionales debe producirse dentro del plazo de ocho semanas a que se refiere el Protocolo sobre los Parlamentos nacionales, estableciéndose que dicho dictamen, como no podía ser de otro modo, debe exponer, de acuerdo con su art. 6: "las razones por las que se considera que el proyecto no se ajusta al principio de subsidiariedad". Lo realmente innovador de este Protocolo se encuentra en la previsión que se hace de consulta por los Parlamentos nacionales a los respectivos Parlamentos regionales de los Estados miembros, en el caso de que estos existan. Bien es cierto que se deja a cada Parlamento nacional, o a cada cámara de cada Parlamento nacional, decidir si procede consultar a los Parlamentos regionales que posean competencias legislativas. Es decir, se produce una remisión al Derecho interno de cada Estado miembro que deberá establecer cuando procede la consulta por el Parlamento nacional a los Parlamentos regionales; lo que significa que dicha regulación puede ser más o menos restrictiva o, incluso, pudiera no tener lugar. Pero, en todo caso, se está señalando una via de participación de los Parlamentos regionales que parece razonable sea utilizada por los Estados europeos descentralizados.

Los efectos de los dictámenes motivados adoptados por mayorías significativas de los Parlamentos nacionales

La reforma introducida por el Protocolo va más allá de lo dicho hasta ahora, ya que cuando al menos un tercio de los votos que corresponden a los Parlamentos nacionales emitan dictámenes motivados por incumplimiento del principio de subsidiariedad de un proyecto de acto legislativo de la Unión la Comisión deberá volver a estudiar el proyecto objetado. No obstante, la Comisión está vinculada a los referidos dictámenes de los que puede apartarse manteniendo, modificando o retirando su propuesta que, sin embargo, deberá motivar en todo caso.

El control por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea del principio de subsidiariedad, a instancias de los Parlamentos nacionales o del Comité de las Regiones

Las reformas introducidas por el Protocolo sobre la subsidiariedad culminan con la facultad de los Parlamentos nacionales para instar a sus respectivos gobiernos, de acuerdo con el procedimiento que se establezca a nivel nacional, la presentación de recursos de incumplimiento en lo concerniente al respeto del principio de subsidiariedad de los actos legislativos de la Unión. El Protocolo diferencia entre los recursos por incumplimiento interpuestos por los Estados miembros y los recursos por incumplimiento transmitidos por éstos de conformidad con su ordenamiento jurídico en nombre de su Parlamento nacional o de una cámara del mismo. Sin duda una nueva modalidad de recursos que deberá ser objeto de regulación en su vertiente nacional por los Estados miembros. La cuestión radica aquí en interpretar si los Estados miembros están obligados a transmitir los recursos de sus respectivos Parlamentos nacionales, o si en el Derecho interno pueden establecerse filtros o condicionamientos hasta el punto de excluir su tramitación. Por otra parte, en el ordenamiento de la Unión deberán regularse las posiciones procesales respectivas del Estado miembro y de su Parlamento nacional en la tramitación del recurso en cuestión.

Finalmente, lo que significa la concesión más relevante del Tratado de Lisboa al Comité de las Regiones, se ha legitimado a éste directamente para que pueda interponer recursos por incumplimiento en relación con actos legislativos para cuya adopción se requiera su consulta.

F) El principio de proporcionalidad: diferencias y semejanzas con el principio de subsidiariedad

La regulación del principio de proporcionalidad presenta algunas semejanzas y diferencias notables con el principio de subsidiariedad, por más que el Protocolo 2 anexo al TFUE los regule conjuntamente.

Son aplicables al principio de proporcionalidad las observaciones que hicimos más atrás en el sentido de que la aplicación del mismo parte, como presupuesto, de que la Unión pretende ejercer una competencia atribuida por las Instituciones por los procedimientos pertinentes y con sujeción a los límites que imponen los objetivos que conciernen a cada competencia. Pero, mientras que el control de subsidiariedad tiene como finalidad permitir el ejercicio de la competencia por la Unión, una vez determinada su suficiencia y eficiencia, la aplicación del principio de proporcionalidad presupone el control previo de subsidiariedad y se centra exclusivamente en la intensidad con que debe utilizarse la competencia comunitaria en los planos formal y material. Es lo que denomina el apartado 4 del art. 5 del TUE no excederse de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados. De manera que, por ejemplo, si el TFUE establece como alternativas formales en el ejercicio de una competencia el reglamento o la directiva, la utilización del primero, que excluye la colaboración de los Estados miembros, deberá justificarse frente a la utilización de la segunda que permite la colaboración de los Estados miembros. Y de la misma manera habrá que justificar la extensión e intensidad material en la utilización de la competencia atribuida.

Bien es cierto que, en ocasiones, será difícil separar el control de la subsidiariedad del control de la proporcionalidad o, más precisamente, el control de la subsidiariedad podrá condicionarse al control de proporcionalidad. Es decir, el juicio de oportunidad en que consiste el control de la subsidiariedad puede hacerse depender de la intensidad con que pretenda ejercerse la competencia en cuestión, tanto desde el punto de vista formal como material.

La diferencia más notable entre ambos principios se aprecia en su ámbito de aplicación. Así, el principio de proporcionalidad no es controlable por los Parlamentos nacionales, a tenor de lo dispuesto en el apartado 3 párrafo segundo in fine del art. 5 del TUE, de los arts. 6, 7 y 8 del Protocolo 2 sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, y del art. 3 del Protocolo 1 sobre el cometido de los Parlamentos nacionales en la Unión Europea. Pero, la exclusión referida puede ser irrelevante en la medida en que, los juicios que conlleva el control de la subsidiariedad pudiera venir determinados por el control previo de proporcionalidad. Así, aunque el art. 8 del Protocolo 2 no incluya el control jurisdiccional de la proporcionalidad ésta puede llevarse a cabo indirectamente con motivo del control jurisdiccional de la subsidiariedad.

G) Conclusiones

Debe resaltarse que los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, en el TUE, parecería que parten del presupuesto de que no existen problemas interpretativos en la determinación de las competencias de la Unión, sino que los problemas que trata de resolver se situarían en el terreno de la oportunidad, la conveniencia y la intensidad con que se utilice la competencia por la Unión. De ser este el enfoque que se deduce del TUE, la regulación de estos principios sería de dudosa utilidad, en particular en lo que atañe a los Parlamentos nacionales y regionales la realización de juicios de oportunidad que afectan directamente a su ámbito competencial conducirá, probablemente, a posiciones muy heterogéneas coincidentes en extremar la no intervención de la Unión, en su propio beneficio. Más, de otra parte, resulta dudoso que los Parlamentos nacionales y regionales, puedan incorporar con eficiencia nuevas tareas a las propias que desempeñan con no pocas deficiencias.

Por lo demás, la justificación de que la entrada de los Parlamentos nacionales en el ejercicio de sus competencias por la Unión supondría un mayor grado de legitimidad democrática de esta última carece de fundamento. Es como si se dijera que las Cortes Generales españolas obtendrían mayores cotas de legitimidad democrática por la circunstancia de que los Parlamentos autonómicos llevaran a cabo un control similar al que se ha previsto para los Parlamentos nacionales sobre la Unión Europea. Lo que ha sucedido realmente es que no se ha querido completar el proceso de aproximación de las funciones del Parlamento Europeo a las que llevan a cabo los Parlamentos nacionales, dándose un paso atrás en el proceso de federalización de la Unión.

6.7. El principio de coherencia

El art. 7 del TFUE, en la cabecera del Título I de la Parte primera del mismo, formula el principio de coherencia entre las distintas políticas y acciones de la Unión, de modo que no se produzcan contradicciones en la ejecución de las mismas. Este nuevo principio, cuya virtualidad es todavía prematuro vaticinar, debe irradiar sus efectos en la ejecución de las diferentes políticas y acciones para lo que deberá tenerse en cuenta, en especial, el conjunto de objetivos de la Unión, tanto los generales de la Unión como los específicos de cada política.

La coherencia es un principio, en la medida en que las acciones de la Unión tienen que tenerlo en cuenta previamente a su realización y, a la vez, es un objetivo cuya consecución no deja de resultar extremadamente complejo. Por otro lado, en algunos casos se hace referencia expresa al mismo: a propósito de la investigación y desarrollo tecnológico en que la Unión y los Estados miembros deben coordinarse para garantizar la coherencia recíproca entre sus políticas; o con objeto de favorecer la coherencia de las acciones emprendidas a escala internacional en materia de protección civil.

La cita expresa de la coherencia en el articulado del TFUE debe considerarse superflua, en la medida en que el art. 7 del TFUE es de aplicación general a todas las políticas y acciones que integran la misma. Es más, en algunas políticas en que no se hace referencia expresa a la coherencia, sin embargo, hubiera sido conveniente insistir en dicho principio. Por ejemplo, entre las políticas económica y monetaria o entre las políticas de cooperación y de ayuda humanitaria.

El cumplimiento de este objetivo, por otra parte, nos remite a la calidad de la obra legislativa, que debiera ser un objetivo general del Derecho de la Unión.

6.8. Objetivos que rigen en el ejercicio de las competencias

Los objetivos que rigen el ejercicio de las competencias por la Unión, y por los Estados miembros cuando apliquen el Derecho de la Unión, se pueden clasificar en cuatro grupos diferenciados, a saber: En primer lugar los que pudiéramos denominar objetivos generales de la Unión, que se proyectan sobre todas las políticas y acciones de la Unión; en segundo lugar los objetivosw genéricos de políticas o grupos de políticas; en tercer lugar los objetivos específicos de las singulares políticas y acciones de la Unión; y finalmente los objetivos transversales, que siendo objetivos específicos de una determinada política afectan a otras políticas.

A) Los objetivos generales

Los objetivos generales de la Unión se contienen en el art. 3 del TUE que, siguiendo la línea trazada por sus precedentes, los arts. 2 del TUE y 2 del Tratado de la Comunidad Europea, los ha ampliado notablemente. Los objetivos generales de la Unión se aplican a la totalidad de las políticas y acciones, y se proyectan con mayor o menor intensidad sobre las mismas dependiendo de su naturaleza.

Aunque no figuren como tales objetivos, la circunstancia de que las libertades fundamentales y no discriminación, los derechos fundamentales y, en particular, la ciudadanía figuren como valores y derechos en el TUE y en el TFUE son una muestra de su especial relevancia para la Unión que indica que deben considerarse también desde la perspectiva de objetivos generales. Y lo mismo puede decirse de los principios y objetivos que se deducen del Título II del TUE "Disposiciones sobre los principios democráticos".

Los objetivos generales de la Unión tienen una especial significación desde la perspectiva competencial que nos ocupa, porque deben actuar como límites positivos y negativos que deben ser tenidos en cuenta por la Unión, así como los Estados miembros, al ejercer las competencias atribuidas en los Tratados.

A título de ejemplo examinaremos aquí, la formulación de los principios-objetivos de igualdad y no discriminación, que tienen lugar en diferentes preceptos dispersos a lo largo de los Tratados.

Por una parte, la igualdad es calificada como un valor en el art. 2 primer punto del TUE. En el mismo art. 2 segundo punto, se afirma que uno de los rasgos de nuestra sociedad es la igualdad entre hombres y mujeres. Inmediatamente después, en el art. 3.3, párrafo segundo del TUE, entre los objetivos de la Unión figura la igualdad entre mujeres y hombres. Por otra parte, el art. 9 del TUE consagra el principio de igualdad de los ciudadanos de la Unión como uno de los principios democráticos de la Unión. Por su parte la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea dedica su Título III a la "Igualdad", que proclama en el primero de sus artículos, que dice: "Todas las personas son iguales ante la ley", y el art. 23 garantiza la igualdad entre mujeres y hombres en todos los ámbitos, no obstante permitir medidas de discriminación positiva a favor del sexo menos favorecido. De manera que en los Tratados de igualdad es un valor, un principio y un derecho fundamental y la igualdad entre hombres y mujeres es a la vez un derecho fundamental, un rasgo y un objetivo de la Unión.

Por lo que se refiere a la no discriminación los Tratados proclaman como uno de sus principios básicos el de la no discriminación por razón de la nacionalidad, y con objeto de regular su prohibición habilitada a la Unión para dictar actos legislativos por el procedimiento ordinario. Además, el TFUE formula dos principios finalistas, desarrollo del principio de no discriminación. Por un lado la Unión tratará de luchar contra toda "discriminación por razón de sexo, raza u origen étnico, religión o convicciones, dicapacidad, edad u orientación sexual", a cuyo efecto se habilita a la Unión para dictar las medidas necesarias para la lucha contra dichas discriminaciones, en el marco de las competencias de la Unión y sin perjuicio de las demás disposiciones de los Tratados, así como para adoptar medidas de definición y fomento para apoyar acciones de los Estados con el fin de conseguir el objetivo de la no discriminación, sin que la Unión pueda armonizar las disposiciones de Derecho interno de los Estados. Y, por otro lado, la Unión "tratará de eliminar las desigualdades entre la mujer y el hombre y de promover su igualdad".

B) Los objetivos genéricos y específicos de las políticas y acciones de la Unión

Además de los objetivos generales de la Unión, que deben respetarse en todo caso en el ejercicio por la Unión de las competencias atribuidas, para determinados ámbitos competenciales, o en determinados grupos de políticas, se establecen los que denominaremos objetivos genéricos, esto es, objetivos comunes a un ámbito o a un grupo de políticas.

Por ejemplo, sería objetivo genérico del mercado interior, como ámbito competencial: "un espacio sin fronteras interiores". Y serían objetivos genéricos para el grupo de políticas agrupadas bajo el epígrafe "acción exterior de la Unión" los que figuran en el art. 21 del TUE.

Pero, a su vez, cada política o acción europeas pueden tener establecidos objetivos específicos, como es para la política económica: "la estrecha coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros" o para la política monetaria: "mantener la estabilidad de precios".

C) Los objetivos transversales de las políticas y acciones de la Unión

Pueden considerarse objetivos transversales algunos objetivos que siendo de carácter singular de una determinada política operan sobre otras políticas de la Unión por mandato expreso de los Tratados. Estos serían los casos, entre otros, de las exigencias de la protección del medio ambiente o de los consumidores, que operan sobre diferentes ámbitos materiales. Así, en el caso del medio ambiente la exigencia de protección opera sobre la totalidad de las políticas, mientras que, por ejemplo, las exigencias del bienestar de los animales se aplican a los ámbitos de la agricultura, la pesca, los transportes, el mercado interior, la investigación y el desarrollo tecnológico y el espacio.

De manera que existirían objetivos de cuatro tipos: el de los objetivos generales de la Unión, que se deducen del art. 3 del TUE, así como de otros preceptos de los Títulos I y II del TUE; el de los objetivos genéricos de un ámbito competencial o de un grupo de competencias; el de los objetivos específicos de cada política o acción de la Unión; y el de los objetivos transversales que siendo de carácter específico son de aplicación a otras políticas y acciones de la Unión.

Así como los objetivos generales de la Unión rigen en todo caso para el ejercicio de las políticas y acciones de la Unión, será preciso en relación con cada política o acción determinar los objetivos genéricos, específicos o transversales, que, en su caso, deben respetar. En todo caso, los objetivos suponen límites positivos y negativos en el ejercicio de las competencias. Y, en algunos supuestos singulares, los objetivos conforman la competencia misma o se confunden con su contenido material.

6.9. Tipología competencial

A) Introducción

A diferencia de lo que sucedía en el Derecho de la Unión precedente, que no establecía una tipología de las competencias de la Unión, el TFUE dedica sus arts. 2 a 6 a los tipos o categorías de competencias de la Unión.

Que el Derecho de la Unión precedente no estableciera una tipología de las competencias de la Unión no significaba que no pudieran identificarse en los Tratados diferentes tipos de competencias. Así, el Tribunal de JusticiaCE identificó algunas materias como ámbitos de competencia exclusiva de la Unión, mientras que calificó a la inmensa mayoría de competencias de la Unión como competencias compartidas, aunque debe señalarse que el Tribunal de JusticiaCE no categorizó esta materia, sino que siguió el método del caso que en no pocas ocasiones conduce a contradicciones.

De acuerdo con el TFUE las competencias de la Unión serían de los siguientes tipos:

  1. competencias exclusivas;
  2. competencias compartidas;
  3. competencias de coordinación de políticas económicas y de empleo; y
  4. competencias de apoyo, coordinación y complemento.

El TFUE sin otra explicación que no sea la del olvido manifiesto no ha mencionado la competencia en materia de política exterior y de seguridad común, pues la circunstancia de que dicha política este ubicada en el TUE no debiera haber sido óbice para su mención con remisión al TUE.

B) Competencias exclusivas

La comprensión de lo que sea un ámbito de competencia exclusiva de la Unión se deduce de lo previsto en los arts. 2.1 y 3 del TFUE. Las competencias que integran un entero ámbito competencial exclusivo sólo pueden ser actuadas por la Unión, de modo que a la misma le corresponde dictar los actos legislativos y ejecutivos de carácter vinculante para los destinatarios de las mismas. De manera que la competencia exclusiva de la Unión es, a la vez, incluyente para la Unión y excluyente para los Estados miembros y para cualquier otro operador. Esto es: las competencias en un ámbito de competencia exclusiva de la Unión sólo pueden ser actuadas por la Unión y no pueden ser actuadas por los Estados miembros, ni antes ni a partir del momento en que la competencia es actuada por la Unión. La circunstancia de que los Estados miembros dicten normas o actos en un ámbito de competencia exclusiva de la Unión, tiene como consecuencia que las normas o actos en cuestión sean desplazados por la normativa de la Unión en virtud del principio de primacía.

Sin embargo, el desplazamiento por el Derecho de la Unión de una norma de Derecho interno que irrumpa en una competencia exclusiva de aquella no significa que la norma europea venga a derogar a la norma de Derecho interno. Lejos de ser así, la norma de Derecho interno sólo puede ser derogada por los órganos competentes de Derecho interno. Ni siquiera el Tribunal de Justicia de la Unión Europea es competente para llevar a cabo dicha operación pues se limitará, en caso de conflicto entre el Derecho de la Unión y el Derecho interno, a determinar si la competencia es o no exclusiva de la Unión de lo que se deducirá la norma que procede aplicar al caso.

No obstante, la circunstancia de que una materia esté protegida por la competencia exclusiva de la Unión no significa que los Estados miembros no puedan entrar a normar en la misma materia, o que no puedan dictar actos ejecutivos, si el acto legislativo o ejecutivo de la Unión les autoriza expresamente, o bien si el acto de la Unión solicita la colaboración de los Estados. Por otra parte, los Estados miembros pueden aprobar actos de mera aplicación, en la medida en que las Administraciones Públicas nacionales integran la Administración ordinaria de la Unión, solo que los actos de mera aplicación no pueden ser actos innovativos, que suplanten el contenido de normas de la Unión.

La exclusividad significa, por tanto, dominio absoluto de la Unión de una determinada materia o de una o varias competencias sobre una materia, y a la exclusividad se corresponde la obligación de abstención de los Estados miembros, que en el Derecho vigente de la Unión deriva expresamente del art. 4.3 del TUE.

La competencia exclusiva se prevé en el TFUE sobre un ámbito material determinado, debiendo interpretarse que el TFUE lo que ha querido expresar de este modo es que la exclusividad de la Unión alcanza al conjunto de competencias que pueden ejercerse sobre una determinada materia, salvo las matizaciones que se deduzcan de la configuración específica de cada ámbito material exclusivo. Así, en el ámbito exclusivo concernido sólo puede disponer la Unión, los Estados miembros están excluidos. Ninguna circunstancia, salvo la libre determinación de la Unión, puede legitimar a los Estados para entrar en la materia exclusiva en cuestión.

En consecuencia, la inactividad de la Unión en el marco de una competencia exclusiva no puede ser suplica por la actividad de los Estados miembros, que lo único que podrán hacer ante la pasividad de la Unión es interponer el correspondiente recurso por omisión ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

El TFUE en el art. 3, en la línea del Derecho de la Unión precedente y de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia, ha calificado como ámbitos de competencia exclusiva de la Unión tan sólo seis, a saber:

  1. La unión aduanera;
  2. El establecimiento de normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del mercado interior;
  3. La política monetaria de los Estados miembros que hayan adoptado el euro;
  4. La conservación de los recursos biológicos marinos dentro de la política pesquera común;
  5. La política comercial común;
  6. La celebración de acuerdos internacionales cuando dicha celebración esté prevista en un acto legislativo de la Unión, cuando sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas.

Una vez delimitado un determinado ámbito o materia de los referidos anteriormente todo el haz de competencias que puede ejercerse sobre la misma corresponde a la Unión, mientras que los Estados para dictar normas necesitan ser llamados por los actos de la Unión. Y, por el contrario, si la Unión no se reserva los actos de aplicación, éstos corresponderán a los Estados miembros.

C) Competencias compartidas. Su carácter residual

Concepto

El TFUE denomina ámbitos de competencias compartidas a los que son, realmente, salvo excepciones, ámbitos de competencias concurrentes. En efecto, se dice en el art. 2.2, primer inciso, del TFUE que la competencia es compartida cuando: "en un ámbito determinado, la Unión y los Estados miembros puedan legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes en dicho ámbito". Como no resulta posible que dos operadores jurídicos ejerzan la misma competencia al mismo nivel y a la vez sobre una misma materia o ámbito, el art. 2.2 ha añadido un segundo inciso, que dice: "Los Estados miembros ejercerán su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya. Los Estados miembros ejercerán de nuevo su competencia en la medida en que la Unión haya decidido dejar de ejercer la suya".

Compartir una competencia significa, según el diccionario de la Academia: "repartir, dividir, dividir algo o participar en algo". En otras palabras: ejercicio conjunto, sucesivo o simultáneo de competencias sobre una misma materia por más de un operador. Así, el ejercicio de una competencia compartida por excelencia determina un bloque legislativo integrado por la directiva comunitaria y la norma o normas de transposición de la misma en el Derecho interno. De manera que, sobre una misma materia, la Unión y los Estados son competentes y la actuación ordenada de una y otros da como resultado un conjunto armónico que regula una materia determinada.

Por el contrario concurrir, coincidir en algo, según el Diccionario de la Academia, supone que la Unión o bien los Estados son competentes, según los casos, para ejercer sus competencias en una determinada materia. Esto es, la concurrencia implica exclusión de uno u otro operador; en caso alguno el ejercicio de una misma competencia simultáneamente por dos operadores jurídicos. Por esto considero que las que el TFUE denomina competencias compartidas responden al modelo de competencias concurrentes. No obstante, y hechas las anteriores aclaraciones, seguiremos la terminología del TFUE.

El TUE habría concebido competencias compartidas por la Unión y los Estados miembros sobre la mayoría de los ámbitos competenciales regulados por la misma. Y, de acuerdo con el art. 2.2, en el caso de que concurran competencias compartidas sobre una determinada materia, o bien legisla la Unión, o bien legislan los Estados miembros, pero en caso alguno pueden legislar simultáneamente la Unión y los Estados miembros. Sin embargo, pese a lo establecido en el art. 2.2 del TFUE, el análisis de los distintos ámbitos de competencias compartidas ofrece soluciones mucho más complejas y heterogéneas. Si los artículos del TFUE que comentamos tienen la pretensión de sintetizar lo que se deduce del conjunto de las políticas de la Unión puede afirmarse con rotundidad pero no lo ha conseguido, introduciendo, por otra parte, algunos elementos de gran confusión.

La segunda regla que el TFUE establece en el apartado 1 de su art. 4 es que el tipo "competencias compartidas" es de carácter residual, esto es, son competencias compartidas las referidas en los apartados 2, 3 y 4 del art. 4, así como todas aquellas competencias que los Tratados no califiquen expresamente como competencias exclusivas del art. 3 o competencias de apoyo, coordinación o complemento del art.6.

El TFUE, sin embargo, no ha resulto algunos de los mayores problemas que presenta la aplicación de la cláusula del art. 2.2 in fine. En efecto, se establece en dicha cláusula que los Estados ejercerán su competencia en la medida en que la Unión no haya ejercido la suya, o haya decidido dejar de ejercerla. Pero, establecidas estas dos reglas, el apartado 2 in fine del art. 2 del TFUE no hace referencia a procedimiento alguno singular que sirva para acreditar que la Unión no ha ejercido una competencia, ni tampoco ha previsto procedimiento alguno para que la Unión plasme su decisión de no ejercerla.

Los problemas que suscita la ausencia de regulación antes referida son considerables. Por de pronto, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa: ¿de qué plazo dispone la Unión para ejercer las competencias atribuidas, o para anunciar que pretende ejercerlas? A lo largo del TFUE no se hace referencia ni una sola vez, en relación con competencias compartidas, a plazo para su ejercicio, o al instrumento adecuado para anunciar que va a ejercerlas. De este silencio se deduciría que la Unión no tiene plazo limitado para decidir el ejercicio de las competencias compartidas, lo que dificultaría en extremo la posibilidad de que los Estados miembros pudieran ejercer competencias en la materia. También podría deducirse del citado art. 2.2 in fine del TFUE que los Estados miembros, en su caso, ejercerían competencias en ámbitos de competencia compartida en precario. Esto es, que la Unión podría recuperar en todo momento una competencia definida como compartida.

En segundo lugar se prevé la posibilidad de que los Estados miembros puedan ejercer su competencia cuando la Unión haya decidido dejar de ejercer la suya. Pero, no se dice cómo se debe plasmar por la Unión dicha decisión, esto es, no se hace referencia alguna al procedimiento que debe seguirse, ni tampoco se dice si la renuncia a la competencia supondría su renacionalización, o si se trataría de una especie de mero desistimiento que permitiría a la Unión, en determinadas circunstancias, legislar en el futuro, esto es, recuperar la competencia. El TFUE tampoco responde a estas cuestiones.

La tercera regla que se deduce del art. 4.2 del TFUE supone configurar de modo expreso como ámbitos de competencia compartida los siguientes:

Ámbitos ordinarios de competencia compartida

  1. El mercado interior,
  2. La política social, en los aspectos definidos en la Parte III,
  3. La cohesión económica, social y territorial,
  4. La agricultura y la pesca, con exclusión de la conservación de los recurso biológicos marinos,
  5. El medio ambiente,
  6. La protección de los consumidores,
  7. Los transportes,
  8. Las redes transeuropeas,
  9. La energía,
  10. El espacio de libertad, seguridad y justicia,
  11. Los asuntos comunes de seguridad en materia de salud pública, en los aspectos definidos en el presente Tratado.

Ámbitos extraordinarios de competencia compartida

Los apartados 3 y 4 del art. 4 del TFUE configuran ámbitos de competencia compartida que llamaremos extraordinarios, en la medida en que no opera en ellos la regla establecida en el apartado 2 in fine del art. 2 del TFUE o, lo que es lo mismo, no opera la exclusión de la actuación de los Estados cuando haya actuado previamente la Unión. Estos sí son, propiamente, ámbitos de competencia compartida en que son compatibles la competencia de la Unión y la de los Estados miembros, a saber:

  • Ámbitos de la investigación, el desarrollo tecnológico y el espacio.
  • Ámbitos de la cooperación para el desarrollo y de la ayuda humanitaria.

En efecto, en estos ámbitos se lleva a cabo una más afinada delimitación de la materia que la que tiene lugar en el apartado 2 del art. 4 del TFUE y, por otra parte, se produce una auténtica compartición de competencias entre la Unión y los Estados miembros, aunque no se establecen reglas específicas para solucionar los conflictos entre normas de la Unión y de los Estados miembros, lo que sin duda traerá problemas interpretativos considerables.

Ámbitos residuales de competencias compartidas

Los ámbitos competenciales o las políticas y acciones que no figuren, por una parte, en los arts. 3 y 6 y, por otra, en el art. 5, todos ellos del TFUE, y en el ámbito de la política exterior y de seguridad común regulada por el TUE se considerarán ámbitos de competencias o políticas o acciones compartidas, por virtud de lo dispuesto en el apartado 1 del art. 4 del TFUE, que no establece un numerus clausus de competencias compartidas. De modo y manera que las competencias que no hayan sido calificadas expresamente, al margen de las excepciones señaladas, deben ser consideradas competencias compartidas.

D) Competencias de coordinación de las políticas económicas de empleo y sociales

El apartado 3 del art. 2 del TFUE prescribe con claridad que los Estados miembros deben coordinar sus políticas económicas y de empleo, atribuyendo a la Unión la competencia de "definición", debe entenderse de coordinación de las referidas políticas. Bien es cierto que las lagunas de este precepto se subsanarían mediante la remisión a las políticas que en el mismo se contienen.

La política económica se regula en el TFUE, en el Capítulo I "Política económica" del Título VIII "Política económica y monetaria" de la Tercera parte, así como en algunos preceptos del Capítulo III del mismo Título.

La política de empleo se regula en el TFUE en el Título IX "Empleo" de la Tercer parte. Aunque agrupada en el mismo ámbito competencial que la política económica, la Unión no tiene ni tenía en materia de empleo las facultades extraordinarias de coordinación que tenía y tiene en política económica.

E) Competencias de apoyo, coordinación o para completar la acción de los Estados miembros

El TFUE ha agrupado los ámbitos en los que la Unión puede decidir realizar una acción de apoyo, coordinación o complemento, estos serían, de acuerdo con el art. 6:

  1. La protección y mejora de la salud human,
  2. La industria,
  3. La cultura,
  4. El turismo,
  5. La educación, la formación profesional, la juventud y el deporte,
  6. La protección civil,
  7. La cooperación administrativa.

Llama la atención la mención de tres ámbitos apenas explorados en los Tratados vigentes, antes del Tratado de Lisboa, el del turismo, el de la protección civil y el de la cooperación administrativa. Los ámbitos de las acciones de apoyo, coordinación o para completar la acción de los Estados miembros, salvo excepciones, podrían denominarse competencias compartidas en sentido estricto, ya que en el mismo ámbito conviven competencias de la Unión y de los Estados miembros.

F) Competencias en el ámbito de la política exterior y de seguridad común

Aunque el TFUE no se refiere a la política exterior y de seguridad común, ya que dicha política se regula en el TUE, no deja de ser una política de la Unión que se regula en el Título V del TUE, "Disposiciones relativas a la acción exterior de la Unión y disposiciones relativas a la política exterior y de seguridad común" del TUE, arts. 23 a 46, integrando el que antes de la reforma llevada a cabo por el Tratado de Lisboa se denominara segundo pilar de la Unión. Tras el Tratado de Lisboa se ha liquidado el sistema de pilares y agrupado las competencias en materia de acción exterior en el TFUE que integra competencias de diferente naturaleza y en el TUE, competencias específicas del tipo de la "política exterior y de seguridad común", que podemos seguir denominando política de naturaleza intergubernamental.

Salvo modificaciones puntuales las competencias de la Unión son las mismas que tenía antes de la reforma llevada a cabo por el Tratado de Lisboa, de manera que la supresión del segundo pilar de la Unión no ha supuesto una reconversión de esta política.