El territorio terrestre

1.1. El territorio y la frontera. Ideas generales

El territorio estatal se caracteriza por tener unos límites precisos y fijos, en el interior de los cuales el Estado ejerce sus poderes y competencias. Por tanto, el ámbito de ejercicio de las competencias estatales dentro del territorio del Estado requiere una delimitación de éste, mediante el trazado de fronteras.

La frontera representa el límite del territorio de un Estado, la línea determinante donde comienzan y acaban los territorios de los Estados vecinos. Ahora bien, en el medida en que el territorio estatal comprende no sólo el territorio terrestre, sino también ciertos espacios marítimos y el espacio aéreo suprayacente a todos ellos, las fronteras podrán ser terrestres, marítimas y aéreas. Se debe precisar también que la frontera delimita no sólo el territorio de dos Estados, sino también el de un Estado y otros espacios internacionales.

En todo caso, vamos a centrarnos ahora en el análisis de la frontera por relación exclusivamente al territorio terrestre, dejando para otros epígrafes el estudio de la delimitación de otros espacios, como los marítimos y aéreo.

Además, la frontera se presenta no sólo como línea de separación entre soberanías territoriales, sino también como línea o zona de contacto entre territorios y poblaciones vecinas.

La frontera tiene una doble naturaleza: es una línea que separa, que divide, que opone, que permite a los grupos humanos identificarse unos con relación a los otros y es también una zona de transición, un punto de paso, una vía de comunicación entre dos Estados: frontera-línea y frontera-zona conforman así dos aspectos indisociables de una misma realidad.

Para el análisis de las fronteras terrestres procederemos, en primer lugar, desde la perspectiva de la frontera-línea a fijar los criterios por los que se rige la operación de delimitación de las fronteras, para a continuación, y desde la perspectiva de la frontera-zona, estudiar las cuestiones relativas a las relaciones de vecindad y los regímenes fronterizos.

1.2. La frontera y los criterios de su delimitación

La dimensión que destaca ante todo en la figura de la frontera es la de línea de delimitación de los respectivos ámbitos territoriales de los Estados. El Tribunal Internacional de Justicia ha dicho que definir un territorio significa definir sus fronteras. El trazado de las fronteras representa una operación de extraordinaria importancia, en tanto fenómeno básico en torno al que se ordena y estabiliza el juego de las relaciones internacionales.

El trazado de las fronteras estatales se realiza a través de una operación compleja en la que cabe distinguir dos fases principales:

1. La fase de delimitación, de naturaleza política y jurídica, en virtud de la cual los Estados implicados fijan, a través normalmente de un tratado internacional, la extensión espacial de sus respectivos poderes estatales, conforme a unos determinados criterios.
2. La fase de demarcación, de naturaleza estrictamente técnica y en virtud de la cual se procede a ejecutar materialmente y, sobre el terreno, la delimitación anteriormente formalizada, interviniendo generalmente, a tal efecto, las denominadas Comisiones de demarcación.

Criterios o procedimientos para el trazado de las fronteras. Para el trazado de las fronteras se suele recurrir a una serie de criterios o procedimientos entre los que cabe destacar, fundamentalmente, los siguientes:

1. Los límites o fronteras naturales
   • Son aquellas basadas en un elemento geográfico. Así, hay fronteras delimitadas sobre la base de un accidente orográfico, como la cresta de las montañas. También puede tomarse como punto de referencia un río o un lago. Para la delimitación de los ríos entre dos Estados, la norma de Derecho internacional general aplicable, salvo estipulaciones particulares en contrario, es que en los ríos no navegables la frontera se traza por la línea media del río mismo y en caso de ser navegables, sobre la línea media del canal de navegación principal (delimitación por el procedimiento de thalweg).
2. Establecimiento de límites basándose en elementos técnicos
   • Es el consistente en tomar dos puntos geográficos precisos sobre el mapa y trazar entre ellos una línea recta que sirva de frontera. Este procedimiento suele utilizarse en zonas preferentemente desérticas. Las fronteras de Siria con Jordania y las de Egipto con Libia, entre otras, obedecen a este procedimiento.
3. Límites preexistentes
   • Cabe también utilizar como línea fronteriza unos límites preexistentes. Éste es el caso de Suecia y Noruega, que tomaron como frontera en 1905, al deshacerse la Unión entre ellas, los antiguos límites territoriales anteriores a la referida Unión.
4. Antiguas divisiones administrativas o los trazados fronterizos
   • Otras veces se utilizan como límites las antiguas divisiones administrativas o los tratados fronterizos establecidos por las potencias coloniales. El principio en que se basan es el del uti possidetis iuris, tal y como ha sido confirmado por una importante jurisprudencia internacional.

El principio del uti possidetis iuris rige para la determinación de las fronteras de Estados nacidos de la descolonización, mediante la aceptación y conservación por éstos de los límites territoriales derivados, como de fronteras internacionales que previamente separaban la colonia de un Estado de la de otro o el territorio de una colonia del de un Estado independiente o del de un Estado bajo protectorado que hubiese conservado su personalidad internacional, tal y como vendría a afirmarlo el Tribunal Internacional de Justicia. En todo caso, la aplicación del principio uti possidetis iuris no tendría sentido y resultaría inútil si la delimitación fronteriza entre Estados descolonizados ha sido establecida por medio de un tratado internacional.

El principio del uti possidetis, si bien encuentra su origen en Hispanoamérica, con ocasión de la emancipación en 1810 y 1821, de las colonias españolas, ha sido afirmado también durante el presente siglo en el continente africano por numerosos Estados de reciente independencia y por la Organización para la Unidad Africana, actualmente denominada Unión Africana.

Ahora bien, este principio no reviste, a juicio del Tribunal Internacional de Justicia, el carácter de una regla particular inherente a un sistema determinado de Derecho internacional (cuyo valor estaría limitado a Hispanoamérica y al continente africano), sino que constituye un principio general, ligado al fenómeno de la accesión a la independencia allá donde se manifieste. La posición del Tribunal Internacional de Justicia en este asunto adquiere así una extraordinaria trascendencia, en la medida en que procederá a situarlo expresamente entre los principios jurídicos más importantes del Derecho internacional.

En estos últimos años se ha buscado extender el principio del uti possidetis iuris a contextos, no ya relacionados con la descolonización, sino con la desmembración de Estados de estructura federal, como es el caso de algunos Estados de la antigua Europa socialista (URSS, República Socialista Federativa de Yugoslativa, Checoslovaquia).

Principio de estabilidad de las fronteras. Con independencia de los criterios o procedimientos que se hayan seguido para el trazado de una frontera, una vez que ésta ha sido establecida rige, con carácter sumamente firme, el principio de estabilidad de las fronteras. La jurisprudencia internacional ha insistido en repetidas ocasiones en el carácter estable y permanente de las fronteras ya establecidas, representando la sentencia de 1962 del Tribunal Internacional de Justicia uno de los precedentes más significativos.

El principio de estabilidad y permanencia domina la vida de la frontera, sobre todo en aquellos casos en que su delimitación ha tenido lugar por vía convencional. No obstante, lo señalado no significa que los Estados implicados no puedan de común acuerdo modificar su frontera, es decir, por medio del consentimiento mutuo.

1.3. Las fronteras españolas

Las fronteras españolas en el territorio peninsular limítrofe con Francia, Portugal, Gibraltar y Andorra están delimitadas mediante acuerdos.

Se incluyen fronteras con Marruecos y Plazas, peñones e islas de soberanía española en el norte de África.

1.4. Relaciones de vecindad y regímenes fronterizos

A) Ideas generales sobre la frontera-zona. Coexistencia y cooperación transfronteriza

La frontera se nos presenta no sólo como línea de separación entre soberanías territoriales, sino también como línea o zona de contacto entre territorios y poblaciones vecinas. La figura de la frontera nos aproxima también al fenómeno de la contigüidad que se produce entre los Estados vecinos, lo que tiende a desencadenar el juego de unas relaciones de vecindad entre los Estados limítrofes, por las que se persigue no sólo evitar los conflictos que son propios de las situaciones de contigüidad geográfica, sino también avanzar en la defensa de los intereses comunes que esa misma situación genera.

Ante todo, la existencia de la frontera, como línea de separación de las respectivas soberanías territoriales, no impide que ciertas actividades ejercidas a un lado de la raya o línea fronteriza dejen sentir sus efectos y consecuencias sobre el Estado vecino y, sobre todo, en los territorios y poblaciones estrictamente fronterizos. Por ejemplo, actividades industriales con un efecto de contaminación o la incorrecta y abusiva utilización y aprovechamiento de los recursos de un espacio fronterizo (ríos o lagos fronterizos, etc.). De ahí que, ante una realidad como ésta, tienda a adquirir un alto grado de reconocimiento la regla de buena vecindad por la cual un Estado está obligado a impedir en su territorio el ejercicio de actividades que puedan causar perjuicios en un Estado vecino.

El fenómeno de vecindad suscita unas relaciones de cooperación transfronteriza que se proyectan sobre un espacio físico que se concreta en la frontera y en una “zona fronteriza” (faja territorial adyacente a uno o ambos lados de la línea divisoria) para la que se establece un régimen convencional o legal especial y en el que se determinan los participantes o beneficiarios de ese concreto régimen fronterizo. Esta actuación de cooperación puede producirse atendiendo tanto a los intereses de la colectividad estatal en su conjunto, como, más particularmente, a los intereses de las poblaciones estrictamente fronterizas.

B) Ámbitos materiales de la cooperación transfronteriza

Entre los ámbitos materiales que, generalmente, ocupan las relaciones de cooperación transfronteriza, cabría destacar los siguientes:

1. Cooperación aduanera. Se persigue básicamente una simplificación de las formalidades aduaneras y de vigilancia en los pasos fronterizos.
2. Vías de comunicación. Creación de puentes internacionales, túneles y carreteras, así como el establecimiento de líneas y estaciones internacionales de ferrocarril.
3. Asistencia mutua y gestión de servicios públicos. Está orientada a la cooperación en materia de higiene y seguridad, lucha contra las calamidades, seguridad de instalaciones nucleares, servicios de aguas o de transportes entre municipios limítrofes, etc.
4. Uso y aprovechamiento común de espacios fronterizos con sus respectivos recursos (ríos y lagos internacionales, espacios marítimos, pastos, etc.).
5. Protección del medio ambiente (contaminación en sus distintas vertientes fluvial, marítima, aérea y subterránea).
6. Cooperación en los órdenes cultural, educativo, de investigación, etc.
7. Desarrollo regional y ordenación del territorio. En este ámbito se persigue la planificación de una política global y común de administración de los territorios fronterizos.

C) Niveles de actuación e institucionalización progresiva de la cooperación transfronteriza

La cooperación transfronteriza, que se suele materializar normalmente por vía convencional, puede ejercerse tanto a nivel interestatal (órganos centrales del Estado) como a nivel regional o municipal. Ahora bien, estas relaciones de cooperación han venido desarrollándose, fundamentalmente, a nivel de los gobiernos centrales de los Estados, lo que no habrá evitado el desarrollo por las colectividades locales y regionales vecinas de una cierta práctica en la materia a través de contactos privados e informales de muy distinto signo y la conclusión de “acuerdos” y “contratos” que habrán venido suscitando delicados problemas relativos a la determinación de su naturaleza jurídica y el Derecho aplicable.

En cualquier caso, el Estado, a través de un convenio internacional de cobertura, o por medio de su propia legislación interna, puede habilitar a las estructuras territoriales intermedias a concluir acuerdos con otros Estados o entidades territoriales extranjeras, tal como se viene propugnando desde ciertas instancias como la Comunidad Europea y, fundamentalmente, desde el Consejo de Europa,.

Los tratados interestatales de cooperación dan lugar también a la creación de Comisiones intergubernamentales de gestión, con el fin de asegurar una cierta permanencia y una mayor eficacia en la cooperación, y para atender cuestiones tanto de orden general como particular. Sin embargo, en estas Comisiones las autoridades territoriales fronterizas no suelen estar plenamente representadas, lo que ha motivado que la concertación transfronteriza a nivel local y regional haya venido desarrollándose, fundamentalmente, a través de la actuación de Comunidades, Grupos de trabajo o Asociaciones de carácter puramente informal y privado, al estilo, por ejemplo, de las que sucesivamente se han ido estableciendo en el área alpina.

D) España y las relaciones de cooperación transfronteriza

Con Francia y Portugal

Cooperación aduanera

Entre los ámbitos materiales de las relaciones de cooperación transfronteriza mantenidas por España con nuestros vecinos Francia y Portugal, destaca, en primer lugar, la cooperación aduanera. Se trata de un campo que ya desde el siglo pasado ha sido objeto de una importante regulación en distintos instrumentos convencionales. No obstante, el ingreso de España en la Comunidad Europea abrió una nueva dimensión en el juego de las relaciones fronterizas con nuestros vecinos, desde la perspectiva de la consecución del mercado interior único en el orden comunitario y, por tanto, de la supresión de las fronteras interiores mediante la libre circulación de personas y mercancías.

Vías de comunicación y otros aspectos

Sobresalen también los ámbitos relativos a las vías de comunicación abiertas con Francia y Portugal (líneas y estaciones internacionales de ferrocarril, puentes internacionales, etc.); asistencia mutua en distintas esferas (higiene y sanidad pecuarias, servicios contra incendios y de socorro, etc.); uso y aprovechamiento común de espacios fronterizos (uso común de pastos, sobre todo en nuestras relaciones con Francia, y uso y aprovechamiento común de ríos fronterizos y espacios marítimos); protección del medio ambiente y, más recientemente, el desarrollo regional y ordenación del territorio.

Con Gibraltar y Marruecos

La práctica es escasa, al resultar transcendida y condicionada desde antiguo por las diferencias de orden territorial existentes entre las partes.

Con Andorra

Hay que destacar, sobre todo, el Tratado de Buena Vecindad, Amistad y Cooperación entre el Reino de España, la República Francesa y el Principado de Andorra, que entró en vigor en diciembre de 1994.

Las relaciones de cooperación transfronteriza desarrolladas por España han venido ejerciéndose tradicionalmente a un nivel fundamentalmente interestatal, habiéndose reducido la acción de las autoridades regionales y locales a contactos informales y oficiosos con las colectividades vecinas. Sin embargo, la ratificación por España en 1990 del Convenio europeo sobre cooperación transfronteriza entre comunidades o autoridades territoriales vendría a abrir ciertas expectativas en orden al reconocimiento oficial del ejercicio directo por las colectividades fronterizas de las relaciones de cooperación transfronteriza y a la determinación de los instrumentos jurídicos (acuerdos, convenios, contratos…) que facilitarían dicha actividad.