11.4. La Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios

El art. 5 CE imponía y sigue imponiendo la obligación de dictar las leyes que sean necesarias para desarrollar el principio de protección a los consumidores y usuarios, tal como aparece establecido en aquel precepto constitucional. Pero no hay base ninguna para considerar que ese desarrollo debiera llevarse a cabo mediante una única ley de carácter general. como la que se promulgó, en la que se tratara de defender a los consumidores en todos los ámbitos en que esa protección parece necesaria. en aplicación de lo dispuesto en la Constitución era igualmente posible otra alternativa, mucho más adecuada consistente en dictar leyes específicas en que el consumidor debe ser protegido, incorporando, además, normas protectoras en las disposiciones legales que regulan cada una de las instituciones jurídicas en que los consumidores pueden verse implicados. Esta forma de actuación, que es la que se ha seguido en la mayoría de los países desarrollados, es más adecuada para conseguir una protección efectiva de los consumidores. De esa manera se respeta la sistemática del ordenamiento jurídico en su conjunto, así como el sentido de las instituciones. Además, se evita ofrecer la idea falsa de que se puede proteger suficientemente a los consumidores mediante la promulgación de una ley única.

Políticamente se optó por la promulgación de una Ley general para la defensa de los consumidores y usuarias, que no cabe negar que con ella se mejoró notablemente la protección de los consumidores en nuestro país. Pero tampoco puede ocultarse que la integración sistemática se la nueva Ley dentro de nuestro ordenamiento jurídico creó grandes dificultades. Es, además, evidente que esta Ley no incluía todas las normas protectoras de los consumidores dentro de nuestro Derecho, ni excluía la necesidad de promulgar otras leyes dirigidas específicamente a conseguir esa protección.

El texto originario de la LCU, Ley 26/1984, era muy defectuoso, y se elaboró bajo presión de los casos de envenenamiento por el aceite de colza, casos que habían tenido una gran trascendencia en la opinión pública.

Por lo demás, el contenido de la Ley aglutinaba normas legales de distinta naturaleza y procedencia. Una parte de la regulación legal no era realmente nueva sino que suponía la incorporación a la ley de disposiciones que ya existían anteriormente, esto es, las dirigidas a proteger la salud y seguridad de los ciudadanos. Estas normas eran de naturaleza manifiestamente administrativa y pretendían proteger no sólo a los consumidores en sentido estricto, sino a los ciudadanos en general.

Junto a esas normas, la Ley incorporaba las que constituían una verdadera novedad, esa es, las que tenían por objeto la protección de los legítimos intereses económicos de los consumidores. estas normas eran fundamentalmente normas de Derecho privado.

La distinción según la naturaleza jurídica de las normas tenía además una gran trascendencia, pues incidía en el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

En efecto, la Constitución no había mencionado la protección de los consumidores al atribuir la competencia legislativa al Estado o a las Comunidades Autónomas. Pero esa categoría sí que se incluyó en los estatutos de las Comunidades Autónomas para atribuir a éstas la competencia exclusiva. Tuvo que ser el Tribunal Constitucional quien resolviera la difícil problemática que había surgido por la atribución de competencia contenida en los Estatutos de Autonomía, y así en varias sentencias sobre la materia vino a establecer que las normas de Derecho privado relativas a la protección de los consumidores eran de la competencia exclusiva del Estado, mientras que las normas de Derecho administrativo podían corresponde al Estado o a las Comunidades Autónomas según los casos concretos que se discutieran.

La consecuencia de este planteamiento ha sido que junto a la LCU de ámbito estatal existen leyes autonómicas para la protección de los consumidores y usuarios que contienen normas de carácter administrativo aplicables a esta materia.

La LCU-1984 no solo era defectuosa desde el punto de vista de la técnica jurídica, sino que, además, quedó rápidamente obsoleta, en gran parte porque las sucesivas y numerosas Directivas dictadas por la UE para la protección de los consumidores se incorporaron a la legislación española por medio de leyes especiales, las cuales, al multiplicar, fueron dejando sin contenido a la LCU-1984. Ante esa realidad se optó por realizar un texto refundido de la ley que incorpora y sistematizara la mayor parte de las leyes especiales que se habían promulgado para trasponer las directivas. Así surgió el texto refundido de la LCU, aprobado por el RD-Leg. 1/2007, actualmente en vigor.

Dado su carácter de texto refundido no incorpora disposiciones legales nuevas, pero sí que incluye leyes especiales anteriormente dispersas y sobre todo establece una sistematización totalmente nueva que tiene gran trascendencia, puesto que incluye los Libros II, III que por su contenido de Derecho privado comprenden materias sobre las que el Estado tiene competencia legislativa exclusiva.

En el Libro II se regulan las condiciones generales de la contratación y cláusulas abusivas, los contratos celebrados a distancia, los contratos celebrados fuera de establecimiento, las garantías y servicios posventa.

En el Libro III se regula la responsabilidad civil por bienes o servicios defectuosos en el Libro IV se establecen las normas sobre viajes combinados.

Como puede apreciarse el texto refundido de la LCU no agota la regulación de las materias en que se trata de proteger a los consumidores. En efecto, ya en el Preámbulo del texto refundido se declara que no se integran en el mismo, por razón de su especialidad, las Leyes de Crédito al Consumo, de comercialización a distancia de servicios financieros y de derechos de aprovechamiento por turno de bienes inmuebles de uso turístico.

Hay que hacer notar, además, que existen otras disposiciones legales que, aun cuando no son aplicables solamente a los consumidores, son sin embargo esenciales para la defensa de sus legítimos intereses económicos. Así se reconoce en general que la legislación de defensa de la competencia y sobre competencia desleal son esenciales para los intereses de los consumidores, pues el sistema competitivo tiene por finalidad última la creación de las circunstancias que sean lo más beneficiosas posible para los consumidores, aunque esas mismas normas favorezcan también a los restantes participantes en el mercado.

En sentido contrario, hay disposiciones legales que se promulgan en base a la política de defensa de los consumidores y que, sin embargo, no son normas de la protección a los consumidores en sentido estricto. Así ocurre en general con las disposiciones dirigidas a proteger la salud de los ciudadanos, que sin embargo se incluyen como parte de la protección de los consumidores. Igual ocurre con las normas sobre responsabilidad del fabricante por los daños causados a las personas por los productos defectuosos, que se aplican en general a todos los ciudadanos, pero que se enuncian como parte de la defensa de los consumidores, siendo así que no se aplican solamente a éstos.