06.2. Los agentes internacionales

2.1. Concepto y clasificación

Las Organizaciones Internacionales, como personas o sujetos colectivos que son, necesitan servirse, para actuar, de personas individuales. Una categoría de éstas, son los llamados Agentes Internacionales.

El Tribunal Internacional de Justicia, en su Dictamen sobre la Reparación de daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas de 11 de abril de 1949, consideró como Agentes de las organizaciones internacionales a "cualquiera que, funcionario remunerado o no, haya sido encargado por un órgano de la Organización de ayudar al ejercicio de una de las funciones de la misma. Es decir, cualquier persona a través de la cual la Organización actúa".

Así pues, como los Agentes, personas individuales mediante las cuales actúa la organización internacional, están ligados a ella de modos diferentes y desempeñan funciones distintas, pueden ser clasificados en distintos tipos:

  1. Los cargos electivos de los órganos políticos de la organización, como los presidentes de los órganos o de sus comisiones, miembros de sus mesas, portavoces de los grupos regionales, etc. Todos ellos deben su posición internacional al hecho de que dependen de un Estado, pro no deben confundirse con los simples delegados o representantes de los Estados en los distintos órganos, ya que ejercen funciones representativas o técnicas, como presidir los órganos de los que forman parte.
  2. los cargos electivos de los órganos judiciales de la organización, como los que forman parte de órganos colegiados que ejercen funciones con absoluta independencia de la organización, como los Jueces del Tribunal Internacional de Justicia
  3. Los colaboradores ocasionales contratados. Se trata de un conjunto numerosísimo de expertos exteriores a la organización internacional que se diferencian de los funcionarios por importantes rasgos:
    • En que su régimen jurídico suele radicar en un contrato con la organización internacional
    • En que las variadísimas funciones que realizan para la organización internacional, periciales, arbitrales, técnicas, de investigación, etc., a veces, como sucede en la cooperación para el desarrollo o en las labores humanitarias, en beneficio de un país o grupo de países, y a veces en condiciones contractuales y reales que los asimilan a un trabajador independiente, a domicilio, en régimen de contrato, aunque a menudo análogas a las desempeñadas por los funcionarios, son precisas en cuanto a su amplitud y limitadas en el tiempo; a diferencia de los funcionarios, son libres para ejercer otras profesiones o empleos, siempre que no sean incompatibles con su misión.
    • En que en vez de percibir un sueldo, su remuneración es global, por toda la misión realizada, o por días, dietas; excepcionalmente su remuneración puede no proceder de la organización internacional
    • En que en vez de otorgárseles privilegios e inmunidades, se les concede cierta asistencia o facilidades precisadas por el Tribunal Internacional de Justicia
  4. Los funcionarios internacionales propiamente dichos.

2.2. Los funcionarios internacionales

Al igual que ocurriera en su día con el concepto del funcionario estatal, el concepto de funcionario internacional no está exento de controversias, habiéndose visto oscurecido unas veces por la confusión entre el término genérico de agente y el específico de funcionario empleado para una clase de agentes, y otras por los intentos de traspasar la técnica de la función pública estatal a la internacional sin las convenientes adaptaciones.

Existen características comunes a todos los funcionarios internacionales como el interés internacional perseguido por la organización internacional en que trabajan y el carácter internacional de la prestación de trabajo, del que se derivan la independencia del funcionario respecto a los Estados miembros, que es esencial, la protección funcional que le concede la organización internacional y el control por ésta del nombramiento y del ejercicio de la función.

las organizaciones internacionales que permiten observar mejor esta institución son la ONU y los Organismos especializados vinculados a ella. En medida distinta y paradójicamente a veces más nítida resulta la observación en la UE.

2.3. La relación jurídica del funcionario y la Administración internacional

La calificación de la relación del funcionario y la Administración internacional no puede ser igual para todas las organizaciones. Ello se explica por la influencia que han tenido dos concepciones estatales o internas diversas sobre la Administración internacional que las ha reflejado:

  1. En las primeras organizaciones dicha relación fue casi exclusivamente de índole contractual, en que la relación entre el funcionario y la Administración se crea y se rige por un contrato entre el funcionario civil y la Administración.
  2. En la concepción de los países llamados de Derecho Administrativo en que la relación se encuentra regida por la ley y los reglamentos de funcionarios.

En la actualidad, la referida relación entre el funcionario y la Administración podemos considerarla en general como mixta por encontrar en la misma elementos de una concepción contractualista y de otra legal y reglamentaria.

Por el contrario, la concepción contractualista conserva su influencia al contener generalmente los Estatutos modificados la cláusula de salvaguarda de los derechos adquiridos por el funcionario antes de la modificación.

En resumen, consideramos que en la época actual la relación examinada tiene una naturaleza mixta, predominando una concepción contractualista en la mayoría de las organizaciones internacionales, pero con tendencia a recoger cada día más elementos de la concepción legal o reglamentaria, fenómeno explicable al ampliarse las competencias de ejecución de las organizaciones internacionales y fortalecerse la figura del Secretario General o Director General en Organizaciones de la importancia de Naciones Unidas y al extenderse el sistema de reclutamiento a base de designación, elección y nombramiento directo.

En la UE, se ha derivado hacia un régimen "legal", que después de la publicación del Estatuto se ha venido llamando régimen estatutario.

2.4. Estatuto jurídico y garantías de los funcionarios

Por estatuto jurídico entendemos el conjunto de normas que determinan los derechos y las obligaciones de los funcionarios y sus garantías frente a la Administración internacional.

Las referidas normas se encuentran recogidas en las siguientes fuentes:

  • El tratado constitutivo de las distintas Organizaciones Internacionales, en el que se contienen generalmente disposiciones que se refieren a los funcionarios y, en parte, determinan ciertas condiciones de su status.
  • Los estatutos de personal, que junto con los Reglamentos, precisan la mayor parte de los aspectos de su condición jurídica.
  • El contrato de empleo en cuanto determina derechos y obligaciones recíprocos del funcionario y la Administración.
  • Los estatutos de los Tribunales administrativos que precisan las garantías jurisdiccionales del funcionario. La necesidad de contar con una jurisdicción para dirimir los conflictos entre el funcionario y su organización internacional llevó a establecer dichos Tribunales administrativos internacionales. El personal de una organización internacional tiene estatutariamente la facultad de poder recurrir al Tribunal Administrativo competente para la misma, una vez que haya agotado la vía del recurso previo ante la organización de que se trate.

Entre las obligaciones impuestas a los funcionarios por la mayoría de las organizaciones internacionales citaremos las siguientes:

  1. Cumplir con la debida diligencia con las funciones concretas que le hayan sido asignadas.
  2. Mantener la obediencia jerárquica y el secreto profesional.
  3. Obrar en interés exclusivo de la organización internacional y no admitir instrucciones o comunicaciones de ningún gobierno.
  4. Dedicar su actividad en forma exclusiva a la organización internacional y abstenerse de ejercer actividades profesionales o lucrativas, salvo que sea expresamente autorizado.
  5. No aceptar de ningún Gobierno distinciones honoríficas, condecoraciones, etc., salvo que sea expresamente autorizado.

Entre los derechos conferidos a los funcionarios por la mayoría de las organizaciones internacionales citaremos las siguientes:

  1. Recibir la remuneración estipulada para su categoría.
  2. Recibir remuneraciones especiales, como ayudas familiares y de escolaridad para la educación de los hijos, etc.
  3. Disfrutar de vacaciones anuales retribuidas, y según los distintos estatutos se les reconoce cada dos o tres años los gastos de viajes a su país de origen para disfrutar en el mismo de un período de vacaciones.
  4. El retiro y pensión de jubilación conforme a los años de servicio.

El estatuto jurídico de los funcionarios internacionales se complementa con unas importantes garantías, que pueden clasificarse en cuatro grupos.

Primero, las garantías administrativas. Éstas se articulan a través de órganos de naturaleza administrativa o disciplinaria, encargados de conocer y dirimir las controversias entre los funcionarios y la Administración internacional donde prestan sus servicios. Tales órganos toman habitualmente la forma de Comisiones mixtas de composición paritaria, integradas por representantes de la Administración y del personal y por un presidente independiente.

Segundo, los procedimientos informales de conciliación. Éstos suelen inspirarse en la figura de Ombudsman. En algunas Organizaciones existe un Ombudsman único, mientras que en otros organismos aparece un órgano colegiado cuyos miembros pueden actuar conjunta o separadamente.

Tercero, los procedimientos de los funcionarios de recurrir suelen sustanciarse ante Tribunales especializados, los denominados Tribunales Administrativos, aunque esta regla conoce alguna excepción, como la UE, donde caen dentro de la competencia en primer lugar del Tribunal de la Función Pública, y en algunos supuestos al tratarse de funcionarios de especial relieve, del pleno del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Por otra parte, las decisiones de los Tribunales Administrativos pueden ser recurridas en ciertos supuestos ante el Tribunal Internacional de Justicia y las del Tribunal de la Función Pública ante el Tribunal General de la Unión Europea.

La aportación por su parte del Tribunal Internacional de Justicia comprende tres aspectos:

  1. El primero consiste en la proyección de la función consultiva ordinaria en este campo.
  2. El segundo es la actuación del Tribunal en los litigios con sus propios funcionarios en aplicación del art. 11 del Reglamento de Personal de la secretaría del Tribunal.
  3. El tercer aspecto es la posibilidad de impugnar ante el Tribunal las sentencias de los Tribunales Administrativos.

Esta posibilidad sólo existe respecto de ciertos Tribunales Administrativos y en algunos supuestos, y no se configura como una apelación o una casación propiamente dichas, que tropezaría con el obstáculo de que los individuos no tienen acceso al Tribunal Internacional de Justicia. Se trata de una utilización ingeniosa de la vía consultiva, ya que se habilita a ciertos órganos a solicitar un dictamen del Tribunal en caso de disconformidad con una sentencia de un Tribunal Administrativo, disponiendo al propio tiempo que el órgano solicitante deberá acatar la decisión del Tribunal Internacional de Justicia.

Cuarto, los funcionarios que en el ejercicio de sus funciones puedan ver en peligro sus vidas, derechos o interese en el territorio de un determinado país, podrán disfrutar del ejercicio de la protección funcional que les concede la organización internacional para la que trabajan, como reconoció el Tribunal Internacional de Justicia.