16.2. Los delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo

2.1. Aspecto objetivo

El art. 47 del la Constitución Española reconoce y garantiza el derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, e impone a los poderes públicos el deber de promover las condiciones necesarias, y de establecer las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, "regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación". Se tipifican cinco figuras delictivas diferentes, sistematizables del siguiente modo:

  • Conductas de urbanización, construcción o edificación ilícitas, que se tipifican en el art. 319 para sancionar los comportamientos más graves que pueden realizar, contra las normas que disciplinan la ordenación del territorio, los promotores, constructores o técnicos directores de las obras. A este fin se configuran dos infracciones:
    1. El delito de urbanización, construcción o edificación no autorizables en suelos o lugares reservados o protegidos. Se trata de un delito especial y de resultado, destinado a garantizar la indemnidad edificatoria de determinados suelos y lugares especialmente merecedores de reserva o protección.
    2. El delito de urbanización, construcción o edificación no autorizable en suelo no urbanizable. Se trata también aquí de un delito especial y de resultado.
  • Y Conductas de prevaricación especifica, con las que se reprocha la conducta de las autoridades o funcionarios que coadyuven a la lesión del bien jurídico protegido. A este fin el art. 320 CP tipifica las tres siguientes infracciones:
    1. El delito de emisión de informe favorable a instrumentos de planeamiento, proyectos de urbanización, parcelación, reparcelación, construcción o edificación, o a la concesión de licencias contrarias a las normas de ordenación territorial o urbanística, que se establece en el primer inciso del primer apartado de este precepto. Es un delito especial y de mera actividad.
    2. El delito de silenciar la infracción de las normas de ordenación territorial o urbanística, descubierta durante la realización de una inspección, o de omitir la realización de inspecciones de tal contenido, y carácter obligatorio. Es delito especial y de mera omisión.
    3. Y el delito de resolución o voto a favor de la aprobación de esos instrumentos de planeamiento, proyectos de urbanización, parcelación, reparcelación, construcción o edificación, o de concesión de licencias contrarias a las normas de ordenación territorial o urbanística, que se sanciona en el art. 320.2.

2.2. Modalidades típicas de estos delitos

Cada una de las infracciones contra la ordenación del territorio presenta sólo la modalidad que ha quedado descrita.

2.3. Aspecto subjetivo

Los delitos sobre la ordenación del territorio se sancionan sólo en su modalidad dolosa, siendo imposible la punición de la forma imprudente por la inexistencia de un tipo especifico que así lo prevea, conforme a la exigencia del art. 12 CP. Los tipos del art. 320, además, prevén una limitación de las conductas típicas a las doloso directas, ya que en los dos apartados de este precepto se incorpora expresamente la exigencia de que los autores del hecho lo lleven a cabo "a sabiendas de su injusticia".

2.4. Antijuridicidad

Pueden aplicarse a estos delitos, todas las eximentes previstas en el art. 20 CP. No obstante, en el enjuiciamiento de este tipo de hechos, la alegación de existencia de error, por parte de los autores, en la calificación del suelo sobre el que se realiza la intervención, o en el hecho de que la obra sea o no autorizable. En ambos casos se trata de errores de tipo que, cuando concurren efectivamente, y como manifiesta la doctrina científica, hacen impune la conducta aunque sea vencible.

2.5. Autoría y participación

Los delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo son infracciones especiales propias, aunque con distintos ámbitos objetivos de autoría. Así, en una primera aproximación parece claro que los tipos establecidos en el art. 319 sólo pueden ser cometidos, a título de autor ejecutivo, por quienes ostenten la específica condición de promotores, constructores o técnicos directores de la construcción que sea objeto del ilícito.

Por otra parte, de los tipos de prevaricación del art. 320 sólo responden las autoridades o funcionario públicos, en los términos expresados en el art. 24 CP.

Téngase finalmente en cuenta que el art. 319.4, prevé que una persona jurídica pueda ser también autora de los delitos tipificados en los dos primeros apartados de este mismo precepto.

2.6. Formas de ejecución

Los delitos de construcción ilegal, del art. 319, con infracciones de resultado en cuyo iter criminis cabe distinguir la tentativa inacabada, la acabada y la consumación. Por su parte, dos de los delitos específicos de prevaricación, del art. 320, son infracciones de mera actividad, que admiten como formas punibles la tentativa inacabada,y la consumación; y el tercero es un tipo de mera omisión, que no plantea fórmulas imperfectas.

Además, en ninguno de estos delitos están tipificadas las fases de provocación, conspiración y proposición, que en consecuencia deben entenderse, como actos preparatorios impunes.

2.7. Circunstancias modificativas

En estos delitos pueden aplicarse todas las circunstancias atenuantes y agravantes previstas en el Código Penal, excepto la agravante de alevosía, que es propia y exclusiva, de los delitos "contra las personas". En los casos del art. 320, además, son inaplicables los agravantes de abuso de superioridad y prevalimiento de carácter público, si tales situaciones derivan del ejercicio del cargo que determina la posibilidad de comisión del delito, pues lo impide el principio non bis in idem.

El art. 340 CP establece además una atenuante privilegiada, pues dispone que, "si el culpable de cualquiera de los hechos tipificados en este Título hubiera procedido voluntariamente a reparar el daño causado, los Jueces y Tribunales le impondrán la pena inferior en grado a las respectivamente previstas".

2.8. Pena y concursos

Los delitos de realización de obras de urbanización, construcción o edificación no autorizables en suelos o lugares reservados o protegidos, previstos en el art. 319.1 CP, se sancionan con la pena, cumulativa, de prisión de un año y seis meses a cuatro años, multa de doce a veinticuatro meses, e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de uno a cuatro años. Ésta es prácticamente la misma sanción prevista en el segundo apartado de ese mismo precepto, con la única diferencia de que en éste la prisión se impone por tiempo de uno a tres años. Debe tenerse además en cuenta que el art. 338 CP establece que, "cuando las conductas definidas en este Título afecten a algún espacio natural protegido, se impondrán las penas superiores en grado a las respectivamente previstas".

En el supuesto de que el delito haya sido cometido por una persona jurídica, la pena correspondiente es la multa de uno a tres años, más la posibilidad de imposición de las penas establecidas en las letras b) a g) del art. 33.7 CP.

Además, y en todo caso, el art. 319.3 dispone que, respecto de los delitos tipificados en sus dos apartados precedentes, se dispondrá el comiso de las ganancias provenientes del delito, cualesquiera que sean las transformaciones que hubieren podido experimentar.

Por su parte, los delitos de prevaricación específica, establecidos en el art. 320 CP, se sancionan con la pena establecida en el art. 404 CP y, además, con la pena de prisión de un año y seis meses a cuatro años y multa de doce a veinticuatro meses.

Respecto a los concursos, los tipos de prevaricación, específica del art. 320 entran en concurso de leyes con el delito de prevaricación genérica del art. 404 CP, concurso que se resuelve a favor de aquéllos, en aplicación del principio de especialidad del art. 8.1 de este mismo texto legal.

2.9. Responsabilidad civil

El art. 319.3 prevé que, en cualquiera de los delitos de urbanización, construcción o edificación ilícitas, que se tipifican en los dos primeros apartados de ese mismo precepto, "los Jueces o Tribunales, motivadamente, podrán ordenar, a cargo del autor del hecho, la demolición de la obra y la reposición a su estado originario de la realidad física alterada, sin perjuicio de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe". No obstante, debe entenderse que esta previsión es superflua, porque el art. 339 de esta misma norma establece, con carácter general para todo el Título XVI, que "los Jueces y Tribunales ordenarán la adopción, a cargo del autor del hecho, de las medidas necesarias encaminadas a restaurar el equilibrio ecológico perturbado, así como de cualquier otra medida cautelar necesaria para la protección de los bienes tutelados en este Título".