La financiación y el patrimonio de la Seguridad Social

Los recursos que la Seguridad Social necesita para hacer frente a las prestaciones que constituyen su acción protectora provienen fundamentalmente de las cuotas que los empresarios y trabajadores por cuenta ajena efectúan al Sistema de la Seguridad Social mediante el correspondiente ingreso en la TGSS.

4.1. La cotización

El régimen jurídico de la cotización está contenido, aparte de la LGSS, en el RD 2064/1995 por el que se aprueba el RCLSS.

A)Nacimiento, duración y extinción de la obligación de cotizar

La obligación de cotizar nace con el comienzo de la prestación de trabajo, incluido el período de prueba. La mera solicitud de afiliación o alta a la TGSS surte en todo caso idéntico efecto. La no solicitud de afiliación no impide el nacimiento de la obligación de cotizar (art. 12.2 RCLSS).

La obligación se mantiene durante todo el período en que el trabajador por cuenta ajena o asimilado esté en alta en el RGSS o preste sus servicios, aunque éstos revistan carácter de discontinuo (art. 144.1 LGSS y 13.1 RCLSS).

Según el art. 166.4 LGSS, subsiste la obligación durante las siguientes situaciones: IT, maternidad, paternidad, riesgo durante el embarazo, riesgo durante la lactancia natural, en las situaciones de cumplimiento de deberes de carácter público, desempeño de cargos de representación sindical, convenio especial, desempleo contributivo y asistencial, en su caso, y demás situaciones en las que así se diga expresamente en el RCLSS.

La obligación solo se extingue con la solicitud en regla de la baja en el RGSS ante la Dirección Provincial de la TGSS. Dicha comunicación no extinguirá la obligación de cotizar si el trabajador continuase la prestación de trabajo. En cualquier caso, no se extinguirá hasta el día en que la TGSS conozca el cese en el trabajo.

B)Elementos de la obligación de cotizar: los sujetos y el objeto

Se distinguen dos sujetos de la obligación de cotizar, el sujeto activo y el sujeto pasivo.

El sujeto activo es la TGSS, que puede transferir a las entidades, organismos o administraciones correspondientes el importe de las cuotas.

Dentro del sujeto pasivo hay que distinguir entre sujetos obligados y sujetos responsables. Son sujetos obligados los trabajadores por cuenta ajena y asimilados comprendidos en su campo de aplicación y los empresarios por cuya cuenta trabajen. Así pues, la cotización por contingencias comunes comprende dos aportaciones. La aportación del trabajador en la cotización respecto del mismo por contingencias comunes será de su exclusivo cargo, siendo nulo todo pacto en contrario. En cambio, por contingencias profesionales, la cotización completa corre a cargo exclusivamente del empresario, siendo nulo todo pacto en contrario.

El sujeto responsable del cumplimiento de la obligación es el empresario quien ingresará las aportaciones propias y las de sus trabajadores, en su totalidad. El empresario descontará a sus trabajadores, en el momento de retribuirles, la aportación que corresponde a cada uno de ellos; de no efectuar el descuento en ese momento, no podrá realizarlo con posterioridad quedando obligado a ingresar la totalidad de las cuotas a su exclusivo cargo.

El objeto de la obligación de cotizar es la cuota, que expresa el importe a ingresar por el empresario. Se determina aplicando a la base de cotización un tipo de cotización, deducidas, en su caso, las bonificaciones o reducciones aplicables.

La base de cotización puede ser definida como la cantidad, fijada en relación con los salarios percibidos, sobre la que gira la cuota de la Seguridad Social a ingresar. Sus normas sobre determinación y composición son de derecho necesario, siendo, por ello, nulo todo pacto individual o colectivo, que pretenda alterarlas (art. 143 LGSS). Está constituida, para todas las contingencias, incluidas las profesionales, por la remuneración total, cualquiera que sea su forma o denominación, que tenga derecho a percibir el trabajador por razón del trabajo que realice por cuenta ajena.

Únicamente no se computarán en la base de cotización los siguientes conceptos (art. 147.2 LGSS):

1. Las asignaciones para gastos de locomoción del trabajador que se desplace fuera de su centro habitual de trabajo para realizar el mismo en lugar distinto, cuando utilice medios de transporte público, siempre que el importe de dichos gastos se justifique mediante factura o documento equivalente.
2. Las asignaciones para gastos de locomoción del trabajador que se desplace fuera de su centro habitual de trabajo para realizar el mismo en lugar distinto, no comprendidos en el apartado anterior, así como para gastos normales de manutención y estancia generados en municipio distinto del lugar del trabajo habitual del perceptor y del que constituya su residencia, en la cuantía y con el alcance previstos en la normativa estatal reguladora del IRPF.
3. Las indemnizaciones por fallecimiento y las correspondientes a traslados, suspensiones y despidos.
   • Las indemnizaciones por fallecimiento y las correspondientes a traslados y suspensiones estarán exentas de cotización hasta la cuantía máxima prevista en norma sectorial o convenio colectivo aplicable.
   • Las indemnizaciones por despido o cese del trabajador estarán exentas en la cuantía establecida con carácter obligatorio en el LET, en su normativa de desarrollo o, en su caso, en la normativa reguladora de la ejecución de sentencias, sin que pueda considerarse como tal la establecida en virtud de convenio, pacto o contrato.
   • Cuando se extinga el contrato de trabajo con anterioridad al acto de conciliación, estarán exentas las indemnizaciones por despido que no excedan de la que hubiera correspondido en el caso de que este hubiera sido declarado improcedente, y no se trate de extinciones de mutuo acuerdo en el marco de planes o sistemas colectivos de bajas incentivadas.
   • En los supuestos de despido o cese como consecuencia de despidos colectivos, tramitados de conformidad con lo dispuesto en el art. 51 LET, o producidos por las causas previstas en el art. 52.c) LET, siempre que en ambos casos se deban a causas económicas, técnicas, organizativas, de producción o por fuerza mayor, quedará exenta la parte de indemnización percibida que no supere los límites establecidos con carácter obligatorio en el LET para el despido improcedente.
4. Las prestaciones de la Seguridad Social, las mejoras de las prestaciones por incapacidad temporal concedidas por las empresas y las asignaciones destinadas por estas para satisfacer gastos de estudios dirigidos a la actualización, capacitación o reciclaje del personal a su servicio, cuando tales estudios vengan exigidos por el desarrollo de sus actividades o las características de los puestos de trabajo.
5. Las horas extraordinarias, salvo para la cotización por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social.

Existe una base de cotización por contingencias comunes y otra por contingencias profesionales.

La base de cotización para desempleo, FOGASA y para la formación profesional será la correspondiente a las contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales (art. 19.3 LGSS).

El tipo de cotización es el porcentaje a aplicar a la base de cotización para determinar la cuota a ingresar. Tiene carácter único para todo el ámbito de protección del RGSS y no puede ser objeto de fraccionamiento, salvo supuestos excepcionales (art. 10 RCLSS). Existen tipos de cotización por contingencias comunes, por contingencias profesionales y por conceptos de recaudación conjunta.

Tipos de cotización por contingencias comunes: Existe uno para la empresa y otro para los trabajadores que se establecen anualmente en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado. A título ilustrativo, para el 2016, empresa 23,60, trabajadores, 4,70; total 28,30.

Tipos de cotización por contingencias profesionales: La cotización por estas contingencias se efectúa con sujeción, no a tipos, sino a primas que tienen, a todos los efectos, la condición de cuotas a la Seguridad Social (art. 19.3 LGSS).

Además existen dos supuestos especiales de primas:

Primas adicionales para aquellas empresas que ofrezcan riesgos de enfermedades profesionales en relación a la peligrosidad de la industria o clase de trabajo y a la eficacia de los medios de prevención empleados.

Primas reducidas o aumentadas; reducidas, para el supuesto de empresas que se distingan por el empleo de medios eficaces de prevención; aumentadas, para el caso de empresas que incumplan sus obligaciones en materia de higiene y seguridad en el trabajo; estas reducciones y aumentos no podrán exceder del 10% de la cuantía de las primas, si bien el aumento podrá llegar hasta un 20% en caso de reiterado incumplimiento de las obligaciones (art. 146.3 LGSS).

4.2. La recaudación

Su regulación está contenida en los arts. 21-41 LGSS y en el RGR.

La recaudación de las cuotas y demás conceptos es llevada a cabo por la TGSS, pues funciona como "Caja única del Sistema de la Seguridad Social", llevando a efecto "la gestión recaudatoria de los recursos de ésta, tanto voluntaria como ejecutiva, bajo la dirección, vigilancia y tutela del Estado" (art. 21.1 LGSS).

A)Liquidación y recaudación en periodo voluntario

Las cuotas de la Seguridad Social, desempleo y por conceptos de recaudación conjunta se liquidan bien mediante el sistema de autoliquidación por el sujeto responsable del ingreso de las cuotas, bien de liquidación directa por la TGSS.

1. En el sistema de autoliquidación, los sujetos responsables del cumplimiento de la obligación de cotizar, los empresarios, deberán transmitir por medios electrónicos a la TGSS las liquidaciones de cuotas de la Seguridad Social y por conceptos de recaudación conjunta, salvo en aquellos supuestos en que dicha liquidación proceda mediante la presentación de los correspondientes documentos de cotización; dicha presentación podrá efectuarse hasta el último día natural del respectivo plazo reglamentario de ingreso (art. 29.1 LGSS).
2. En el sistema de liquidación directa de cuotas, los sujetos responsables del cumplimiento de la obligación de cotizar deberán solicitar a la TGSS el cálculo de la liquidación correspondiente a cada trabajador y transmitir por medios electrónicos los datos que permitan realizar dicho cálculo, hasta el penúltimo día natural del respectivo plazo reglamentario de ingreso (art. 29.2 LGSS).

Transcurrido el plazo reglamentario establecido para el pago de las cuotas a la Seguridad Social sin ingreso de las mismas y sin perjuicio de las especialidades previstas para los aplazamientos, se devengarán los recargos establecidos en el art. 30 LGSS y 10 RGR, que son:

1. Cuando los sujetos responsables del pago hubieran cumplido dentro de plazo las obligaciones establecidas en los apartados 1 y 2 del artículo 29, un recargo del 20 por ciento de la deuda, si se abonasen las cuotas debidas tras el vencimiento del plazo para su ingreso.
2. Cuando los sujetos responsables del pago no hubieran cumplido dentro de plazo las obligaciones establecidas en los apartados 1 y 2 del artículo 29:
   • Recargo del 20 por ciento de la deuda, si se abonasen las cuotas debidas antes de la terminación del plazo de ingreso establecido en la reclamación de deuda o acta de liquidación.
   • Recargo del 35 por ciento de la deuda, si se abonasen las cuotas debidas a partir de la terminación de dicho plazo de ingreso.

La LGSS también regula (art. 33.1) la reclamación de deuda. Transcurrido el plazo reglamentario sin ingreso de las cuotas debidas, la TGSS reclamará su importe con el recargo que proceda, en los siguientes supuestos:

1. Falta de cotización respecto de trabajadores dados de alta, cuando no se hubiesen cumplido dentro de plazo las obligaciones establecidas en los apartados 1 y 2 del art. 29 LGSS o cuando, habiéndose cumplido, las liquidaciones de cuotas o datos de cotización transmitidos o los documentos de cotización presentados contengan errores materiales, aritméticos o de cálculo que resulten directamente de los mismos. Si estas circunstancias fuesen comprobadas por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, lo comunicará a la TGSS con la propuesta de liquidación que proceda.
2. Falta de cotización en relación con trabajadores dados de alta que no consten en las liquidaciones de cuotas o datos de cotización transmitidos ni en los documentos de cotización presentados en plazo, respecto de los que se considerará que no se han cumplido las obligaciones establecidas en los apartados 1 y 2 del art. 29 LGSS.
3. Diferencias de importe entre las cuotas ingresadas y las que legalmente corresponda liquidar, que resulten directamente de las liquidaciones o datos de cotización transmitidos o de los documentos de cotización presentados, siempre que no proceda realizar una valoración jurídica por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social sobre su carácter cotizable, en cuyo caso se procederá conforme a lo previsto en el apartado 1.b) del artículo siguiente.
4. Deudas por cuotas cuya liquidación no corresponda a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Sin perjuicio de la reclamación de deuda, la ITSS podrá formular la pertinente acta de liquidación en las deudas por cuotas originadas por:

1. Falta de afiliación o de alta de trabajadores.
2. Diferencias de cotización por trabajadores dados de alta, resulten o no directamente de las liquidaciones o datos de cotización transmitidos o de los documentos de cotización presentados, dentro o fuera de plazo.
3. Derivación de la responsabilidad del sujeto obligado al pago, cualquiera que sea su causa y régimen de la Seguridad Social aplicable, y con base en cualquier norma con rango de ley que no excluya la responsabilidad por deudas de Seguridad Social. En los casos de responsabilidad solidaria legalmente previstos, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social podrá extender acta a todos los sujetos responsables o a alguno de ellos, en cuyo caso el acta de liquidación comprenderá el principal de la deuda a que se extienda la responsabilidad solidaria, los recargos, intereses y costas devengadas hasta la fecha en que se extienda el acta.
4. Aplicación indebida de las bonificaciones en las cotizaciones de la Seguridad Social, previstas reglamentariamente para la financiación de las acciones formativas del subsistema de formación profesional para el empleo.

Específicamente, corresponderá a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social:

1. La vigilancia en el cumplimiento de las obligaciones que derivan de la LGSS y, en especial, de los fraudes y morosidad en el ingreso y recaudación de cuotas de la Seguridad Social.
2. La inspección de la gestión, funcionamiento y cumplimiento de la legislación que les sea de aplicación a las entidades colaboradoras en la gestión.
3. La asistencia técnica a entidades y organismos de la Seguridad Social, cuando les sea solicitada.

A estos efectos, las EG y colaboradoras y los servicios comunes de la Seguridad Social prestarán su colaboración a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en orden a la vigilancia que esta tiene atribuida respecto al cumplimiento de las obligaciones de empresarios y trabajadores establecidas en la LGSS (art. 134).

B)Recaudación en vía ejecutiva

Transcurrido el plazo reglamentario establecido para el pago de las cuotas a la Seguridad Social o adquiera firmeza la reclamación de deuda o acta de liquidación sin que se haya satisfecho la deuda mediante el ingreso de las cuotas, se iniciará el procedimiento de apremio mediante la emisión de providencia de apremio, en la que se identificará la deuda pendiente con el recargo correspondiente (arts. 38.1 LGSS y 10 RGR). La providencia de apremio constituye el título ejecutivo suficiente para que por parte de la TGSS se inicie el procedimiento de apremio y tiene la misma fuerza ejecutiva que las sentencias judiciales.

En la notificación se advertirá al sujeto responsable de que si la deuda exigida no se ingresa dentro de los 15 días siguientes a su recepción o publicación serán exigibles los intereses de demora devengados y se procederá al embargo de sus bienes.

La providencia de apremio, expedida por la TGSS conforme a la distribución de competencias establecida, deberá contener al menos los siguientes datos:

1. Datos identificativos del sujeto responsable del ingreso de las deudas.
2. Concepto e importe de la deuda pendiente de ingreso por principal y recargo, así como período a que corresponde.
3. Indicación expresa de que la deuda no ha sido satisfecha, en las circunstancias previstas en el artículo siguiente.
4. Fecha en que se expide.
5. Advertencia expresa de que si el pago no se efectúa dentro del plazo de los quince días naturales siguientes a la notificación, serán exigibles los intereses de demora devengados desde la finalización del plazo reglamentario de ingreso.
6. Advertencia de que, una vez firme en vía administrativa la providencia de apremio sin que se haya efectuado el ingreso, se procederá a la ejecución administrativa de las garantías existentes y, en su caso, al embargo de los bienes del apremiado, en cuantía suficiente para cubrir el principal de la deuda, los recargos y los intereses y costas del procedimiento que se hayan causado y se prevea que se causen hasta la fecha de ingreso o de la adjudicación a favor de la Seguridad Social, en los términos establecidos en este Reglamento.
7. Expresa mención de que contra la providencia de apremio solamente será admisible recurso de alzada basado en los motivos enumerados en el artículo 86, debidamente justificados.

Recibida la providencia de apremio, el interesado podrá: realizar el pago; o interponer recurso de alzada contra la misma.

El deudor puede interponer recurso de alzada (que suspenderá el procedimiento hasta la resolución de la impugnación, sin necesidad de presentar garantía) basándolo exclusivamente en motivos relacionados con el pago, la prescripción, el error material o aritmético, la condonación, el aplazamiento o la falta de notificación de la deuda. Para asegurar el cobro de las deudas, la TGSS puede adoptar las medidas cautelares de carácter provisional previstas en la LGSS cuando existan indicios racionales de que dicho cobro se verá frustrado o gravemente dificultado.

Las resoluciones y actos que dicte la TGSS en materia de liquidación y gestión recaudatoria, así como las resoluciones relativas a las actas de liquidación e infracción sobre esta materia no son competencia de los órganos jurisdicciones del orden social sino que son impugnables mediante recursos administrativos y contencioso-administrativo (art. 46 RGR).

El procedimiento de recaudación en vía ejecutiva termina cuando resulten solventadas el principal de la deuda, los recargos, intereses y costas del procedimiento.

4.3. Régimen económico: el patrimonio y el sistema financiero de la Seguridad Social

El patrimonio de la Seguridad Social, único afecto a sus fines distinto del patrimonio del Estado, está constituido por las cuotas, bienes, derechos, acciones y recursos de cualquier otro género de la Seguridad Social (art. 103.1 LGSS). La titularidad del mismo corresponde a la TGSS, quien también tiene atribuida la adquisición, disposición y administración de los bienes, derechos y demás recursos que integran el patrimonio de la Seguridad Social, bajo dirección, vigilancia y tutela del MESS (art. 104 LGSS).

Su regulación, contenida en el RD 1221/1992 sobre el patrimonio de la Seguridad Social, es de aplicación a las EG y Servicios Comunes de la Seguridad Social, así como a las MATEP de la Seguridad Social, en las cuestiones que afecten a los bienes, derechos, acciones y demás recursos que integran el patrimonio único de la Seguridad Social (art. 2).

Los bienes y derechos que integran el patrimonio de la Seguridad Social son inembargables. Ningún Tribunal ni autoridad administrativa podrá dictar providencia de embargo, ni despachar mandamientos de ejecución contra los bienes y derechos del patrimonio de la Seguridad Social, ni contra las rentas, frutos o productos del mismo (arts. 108 LGSS y 6 RD 1221/1992).