La “ejecutividad”, “ejecutoriedad”, “privilegio de decisión ejecutoria” o “autotutela ejecutiva” son términos con los que indistintamente se designa la cualidad del acto administrativo de producir todos sus efectos contra la voluntad de los obligados violentando su propiedad y libertad si fuere preciso. Esta cualidad es la que distingue a los actos administrativos de otros actos privados que necesitan del apoyo judicial para tomar sobre otro sujeto medidas ejecutorias, alterando situaciones posesorias. En otras palabras, la Administración puede “tomarse la justicia por su mano” mientras que los particulares deben acudir al Juez para imponer sus derechos sobre terceros cuando estos no cumplen sus obligaciones voluntariamente.
Este privilegio se regula en el art. 39 LPAC que dice “las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución Española o la ley exijan la intervención de los Tribunales” .
La ejecutoriedad de los actos administrativos (en cuya virtud la Administración Pública puede por sí misma “ejecutar” materialmente los efectos que de sus actos se derivan en contra de la voluntad de los administrados), se manifiesta de manera diversa según la naturaleza y contenido de éstos. En unos casos, la ejecución forzosa como tal no es necesaria porque el acto se cumple sin resistencias de sus destinatarios; en otros porque la naturaleza del acto no comporta ninguna actuación material de ejecución por la Administración, ya que el acto no hace más que definir una situación jurídica de la que no derivan necesariamente derechos o deberes inmediatos (reconocimiento de la ciudadanía o la inscripción en padrón municipal).
Tampoco puede hablarse de ejecución forzosa del acto administrativo en contra de la propia Administración, es decir, cuando el acto reconoce derechos a los particulares e impone correlativos deberes a la Administración Pública. Si ésta no cumple voluntariamente, el administrado no tiene más alternativa que forzar su cumplimiento por la vía judicial. La ejecutoriedad de los actos administrativos no juega nunca a favor del particular frente a la Administración Pública.
Otro supuesto en que no es necesario recurrir al privilegio de la ejecutoriedad, para explicar el efecto compulsivo del acto administrativo, se da cuando las medidas de ejecución de éste se pueden subsumir en el ejercicio natural de la autodefensa posesoria (así ocurre cuando la Administración ordena la expulsión de un particular de una dependencia del dominio público o del seno de un servicio público). En estos casos, la Administración Pública emplea un poder fáctico derivado de la situación de dominación posesoria sobre sus bienes y organizaciones.
Fuera de los casos anteriores, el supuesto necesario para la ejecución forzosa lo constituyen los casos en que el acto administrativo impone deberes positivos o negativos al administrado que impliquen, en cuanto éste se niega al cumplimiento voluntario, una agresión sobre aquél mediante la alteración de su ius posesionis sobre sus bienes, o una violencia sobre su libertad personal. De este modo, la Administración se libera de la necesidad de acudir al Juez, como tendría que hacer un particular para hacer efectivas frente a otro sus legítimas pretensiones.
El principio de ejecutoriedad se establece con carácter general para los actos administrativos en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
La LBRL reconoce a las Entidades locales, además de la presunción de legitimidad y ejecutividad de sus actos, las “potestades de ejecución forzosa y sancionadora”.
También la legislación tributaria defiende la ejecutoriedad, atribuyendo a los actos de la Hacienda el valor de las sentencias judiciales.
Pero, sin perjuicio de que a la ejecutoriedad de los actos administrativos se refieren otras normas, su regulación general está en la LPAC, la cual exige para su legitimidad el cumplimiento de las siguientes condiciones:
- La existencia de una acto administrativo: "las Administraciones no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la decisión que le sirva de fundamento jurídico".
- Que el acto sea ya plenamente eficaz, porque su eficacia no esté pendiente de condición, plazo, autorización o aprobación de autoridad superior ni haya sido suspendida administrativa o judicialmente su ejecutoriedad.
- Que la ejecución vaya precedida del oportuno requerimiento o apercibimiento previo a fin de el obligado no sea sorprendido por aquélla y se le de la oportunidad de cumplir voluntariamente el mandato de la Administración.
La LPAC es igualmente generosa en el reconocimiento de medios de ejecución, enumerando los siguientes: apremio sobre el patrimonio, ejecución subsidiaria, multa coercitiva y compulsión sobre las personas. La enumeración resulta incompleta porque de una parte, no recoge la ocupación directa de bienes, y de otra, porque la multa coercitiva es, más que un medio propio y distinto de los restantes, una modalidad de compulsión económica sobre las personas. Describimos sumariamente estas formas de ejecución que se analizarán más adelante:
- La ocupación es la forma de ejecución de los actos que imponen a los particulares la entrega de un bien determinado del que aquellos están en la posesión; si el particular no lo entrega a la Administración, ésta toma posesión de él por medio de sus funcionarios.
- La ejecución de bienes o el apremio sobre el patrimonio mobiliario o inmobiliario se utiliza para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de dar que se concretan en una suma de dinero.
- La ejecución subsidiaria se utiliza para llevar a efecto los actos que imponen al ciudadano una actividad material y fungible, (aquellos que por no ser personalísimos pueden ser realizados por sujeto distinto del obligado). La Administración Pública realizará el acto por sí o a través de las personas que determine, a costa del obligado.
- La ejecución por coerción sobre el obligado por el acto administrativo es utilizada cuando se trata de prestaciones que, por ser personalísimas e infungibles, no sirven los medios anteriores. Esta forma de ejecución puede ser directa o indirecta. Directa es aquella en que se actúa físicamente sobre la persona del obligado. La indirecta simplemente le coacciona con la amenaza de la imposición de una sanción administrativa o penal. La LPAC sólo alude a la coerción directa, distinguiendo la económica, es decir, la que incide sobre el patrimonio a través de las llamadas multas coercitivas, de la física, que es la compulsión sobre las personas.
