El control sobre los entes locales

La autonomía de los Entes locales no sólo depende de las competencias que se le asignen, sino también (claro está, de los medios o recursos económicos) del grado de independencia con que se ejerzan frente al Estado u otras colectividades territoriales. Si los controles y tutelas son muy fuertes, la autonomía desaparece.

3.1.El control del Estado liberal sobre los entes Locales

En el Estado liberal y centralista (importado del modelo francés) que llega hasta la Constitución de 1978, las relaciones de las entidades locales con el Estado, se expresan por una subordinación de aquéllas a éste. Su filosofía política era muy simple: el Estado encarnaba la soberanía nacional y no concebía otras voluntades parciales que pudieran enfrentársele. Esta superioridad de la AGE garantizaba la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley y los servicios públicos, esencial al Estado centralista unitario, y le permitía asumir el papel de defensora de los derechos de los ciudadanos contra eventuales excesos de los poderes locales.

Otra razón que explica esta sumisión es la extrema indigencia en medios personales y materiales para la gestión de los servicios de los más de 9.000 Municipios que surgen en el siglo XIX, situación de real incapacidad para cumplir con obligaciones más elementales.

Las técnicas para asegurar la subordinación de los entes locales al Estado partían del control de este sobre los titulares de los órganos del gobierno local. A este propósito sirvió la doctrina de la doble condición del alcalde, Jefe de la Administración municipal, así como representante del Estado en el término municipal, lo que justificó que su nombramiento se reservase al Estado, bien entre los Concejales o bien designando cualquier otra persona ajena a la Corporación. En el nivel provincial, la Presidencia de la Diputación se atribuyó al Gobernador civil, completando los poderes de tutela sobre el gobierno local, la posibilidad de la sustitución o destitución de Alcaldes y Concejales y la disolución de toda la Corporación. A su vez, el control sobre la legalidad y oportunidad de la actividad de los Entes locales se ejercía a través de la llamada trilogía de las formas de tutela: la anulación, la aprobación y la sustitución.

La tutela de anulación, posibilidad de dejar sin efecto un acto por razones de legalidad, y privilegiada con el previo efecto suspensivo del acto o actividad controlada, podía ejercerse de oficio o a través de la resolución de los recursos interpuestos por particulares.

La tutela de sustitución permitía al Estado reemplazar la actividad de los órganos ejecutivos de las Entidades locales por la suya propia, cuando aquéllos se negaban o retrasaban el cumplimiento de obligaciones legales.

La tutela de aprobación suponía que en determinadas materias las autoridades locales debían actuar con el visto bueno de la Autoridad estatal. Fue particularmente útil en el control de la actividad económica, cuyos presupuestos, actos de disposición de bienes, nombramiento de funcionarios, etc. se fiscalizaban con la exigencia de su aprobación por el Estado.

3.2.La tutela en la doctrina del TC

La CE-1978 supuso una condena de las técnicas de tutela, que la STC 2/2/1981 declaró contrarias a la autonomía local, anulando buena parte de la regulación de la Ley de Régimen Local de 1955.

El TC afirmó que “la autonomía local es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, si bien no se ajusta a tal principio la previsión de controles genéricos e indeterminados que sitúen a la Entidades Locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi-jerárquica de la AGE u otras entidades territoriales… ”. El TC, en ésta y otras sentencias, ha concretado así sus criterios:

  1. Es inconstitucional la potestad de suspender o sustituir de sus cargos a Presidentes y miembros de las corporaciones, en caso de mala conducta, o por motivos graves de orden público, dado el carácter representativo de los mismos.
  2. Es incompatible con la autonomía local la sustracción de la potestad del municipio de aprobación de los presupuestos, sin embargo, es constitucional la posibilidad de limitar la asunción de obligaciones.
  3. Es inconstitucional la regla que dice que en las materias no confiadas a la exclusiva competencia de municipios y provincias, ambos actuarían bajo la dirección administrativa del Ministerio de la Gobernación (ahora Ministerio del Interior), pues otorga potestad de dirección genérica a la Administración de Estado opuesta al concepto de autonomía.
  4. Es constitucional la suspensión provisional por el Subdelegado del Gobierno de las ordenanzas y reglamentos locales incursas en infracción legal, por tratarse de un control de legalidad de alcance limitado, ya que la suspensión es provisional hasta que decida la JCA.

3.3.La judicialización de las relaciones de control y tutela

La LBRL-1985 tiene en cuenta la dura condena por el TC de los controles y tutelas sobre las Entidades Locales, regulando estas técnicas bajo los genéricos e inexpresivos términos de "relaciones interadministrativa” e "impugnación de actos y acuerdos y ejercicio de acciones” (Capítulo II y III del Título V).

El, aunque debilísimo, control del Estado y de las CCAA sobre los entes locales, requiere, como primera condición, asegurar a la instancia controladora una adecuada información. A este efecto, se impone a las Entidades Locales la obligación de remitir a la AGE y a las Administraciones de las CCAA copia de los actos y acuerdos. Además, se faculta a la AGE y a las Administraciones de las CCAA para solicitar ampliación de la información concreta sobre la actividad municipal (recabando incluso exhibición de expediente y emisión de informes. (art 64 LBRL). Curiosamente, no se prevén sanciones efectivas ante eventuales incumplimientos.

Por lo demás, la Ley contempla dos supuestos de control gubernativo directo.

En primer lugar, y como facultad extraordinaria, se admite la disolución de los órganos de las Corporaciones locales, en el caso de “gestión gravemente dañosa para los intereses generales que supongan el incumplimiento de obligaciones constitucionales”.

Facultad atribuida al Consejo de Ministerio, a iniciativa propia y con conocimiento del Consejo de Gobierno de la CCAA correspondiente, o a solicitud de ésta, requiriéndose el previo acuerdo del Senado (Ej disolución Ayuntamiento Marbella). La disolución supone convocatoria de elecciones parciales para la constitución de una nueva Corporación en el plazo de 3 meses, salvo que por la fecha en que ésta debiera constituirse el mandato debiera resultar inferior a un año. Mientras actuará una Comisión Gestora designada por la Diputación Provincial o, en su caso, por el órgano competente de la CCAA, designando el Alcalde de entre sus miembros.

La Ley Orgánica 1/2003 para la Garantía de la Democracia en los Ayuntamientos y la seguridad de los concejales, ha calificado de decisiones gravemente dañosas para los intereses generales los acuerdos o actuaciones de los órganos de las Corporaciones Locales que den cobertura o apoyo expreso o tácito, de forma reiterada y grave, al terrorismo o a quienes participen en su ejecución, lo enaltezcan o justifiquen, y los que menosprecien o humillen a las víctimas o a sus familiares. En este caso la Diputación Provincial (u órgano competente de la CCAA), asumirá directamente, tras su disolución, la gestión ordinaria hasta la finalización del mandato, no pudiendo adoptar acuerdos para los que se requiera una mayoría cualificada.

En segundo lugar, se prevé la sustitución de la actividad del Ente Local por la AGE o las Administraciones de las CCAA, cuando una Entidad Local incumpliere las obligaciones impuestas directamente por la Ley, de forma que afectase al ejercicio de competencias de la AGE o las Administraciones de las CCAA, y cuya cobertura económica estuviere legal o presupuestariamente garantizada. La AGE o la Administración autonómica deberán recordar a la Entidad local su cumplimiento, concediendo el plazo necesario (no inferior a un mes), y si persistiese se adoptarán las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación, a costa y en sustitución de la Entidad Local.

Fuera de estos supuestos de control no hay más que los también problemáticos, largos y poco eficaces, controles de legalidad ante la JCA:

  1. Cuando el acto de alguna Entidad local infrinja el OJ: la AGE o la Administración de la CA le requerirá para que anule dicha acto o acuerdo, de forma motivada y expresando la normativa que se considera vulnerada; o bien, sin necesidad de requerimiento, impugnar directamente ante la JCA.
  2. Cuando el acto o acuerdo de la Entidad local menoscabe la competencia del Estado o de las CCAA, interfiera su ejercicio o se exceda en la propia competencia: cabe la impugnación en plazo de 15 días, precisando la extralimitación competencial y normas vulneradas. En caso de que además la impugnación solicitase la suspensión del acto o acuerdo, el Tribunal, si la estima fundada, acordará la suspensión. No obstante, a instancia de la Entidad local, y oyendo a la Administración demandada, podrá alzar la suspensión decretada en caso de que de ella derivase perjuicio al interés local no justificado por las exigencias del interés general o comunitario.
  3. Cuando el acto o acuerdo atente gravemente al interés general de España: en este caso, el Delegado del Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Corporación, y en el caso de no ser atendido en 5 días, podrá suspender el acuerdo y adoptar las medidas pertinentes a la protección de dicho interés en el plazo de 10 días. Acordada la suspensión, el Delegado deberá impugnarlo dentro de 10 días desde las suspensión, ante la JCA.

3.4.La atenuación de las tutelas en el Derecho francés

Las Leyes de 2 de marzo y 22 de julio de 1982, al tiempo que consagran la región como un nuevo escalón de Administración territorial, pero sin poderes legislativos como nuestras CCAA, proclaman el principio de libertad de las colectividades locales. La reforma francesa se produce, sin embargo, sobre un fondo de regulación constitucional inverso del nuestro, pues la Constitución de 1958 (art. 72) prohíbe la supresión de toda forma de control estatal sobre las manifestaciones de voluntad de las autoridades locales.

El Consejo Constitucional francés estimó que la responsabilidad de velar por los intereses nacionales, el control administrativo y el respeto a las leyes de que el delegado del Gobierno está constitucionalmente investido, implica, por lo menos, que este último, antes de su ejecutoriedad, conozca los más importantes actos de las colectividades locales y conserve la posibilidad, si no de anularlos por sí mismo, al menos de pedir su anulación judicial, si los estima ilegales.

Dentro de este límite constitucional, las citadas leyes de 1982 proclaman el principio de que todos los actos de las autoridades municipales, departamentales y regionales son ejecutivos de pleno derecho, lo que significó la derogación del conjunto de disposiciones que las sometían a la tutela preventiva de la aprobación estatal.

Sin embargo, la tutela sobre las personas permanece, aunque atenuada. Así, la posibilidad de suspensión del alcalde y sus adjuntos se limita ahora al plazo de un mes a acordar por orden ministerial, ampliable por decreto, con prohibición de presentarse a la reelección por plazo de un años. También se mantiene la posibilidad de disolver el Consejo Municipal por decreto motivado del Consejo de Ministros; y lo mismo puede hacerse con el Consejo Departamental si su funcionamiento se revela imposible, aunque con la obligación de informar al Parlamento. No está prevista la disolución del Consejo Regional.

3.5.La acreditada inoperancia del control judicial

En Francia, las incertidumbres jurisdiccionales se manifestaron de inmediato por el atasco que padecen los tribunales administrativos, alargándose los plazos de resolución de los recursos, lo que hacía inoperantes las anulaciones irregulares que ya habían producido sus efectos.

En España, la impresión de que los municipios están fuera de control está confirmado por los sucesivos y desconsolados informes del TCu, conclusivamente reflejados en la Moción del Pleno del TCu para las CCGG de 20 de julio de 2006, sobre control interno, llevanza de la contabilidad, gestión de personal y contratación de los municipios.

El informe asegura que "la mayoría de las entidades locales no ejercen la función de control financiero, tanto de ellas mismas, como de los entes que de ellas dependen". Y es más, en los casos en que sí se hace este control, "no se documenta con un informe que se pueda enviar al pleno de la corporación".

3.6.La vuelta de los controles gubernativos. El control de la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad económica

El creciente déficit fiscal, con un 11,2% del PIB en 2009 y superior al 90% en 2014, fue determinante para la aprobación de la LEPSF.

Los tres objetivos de la LEPSF son: garantizar la sostenibilidad financiera de todas las AAPP; fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española, y reforzar el compromiso de España con la UE en materia de estabilidad presupuestaria.

Por su parte, la Ley 27/2013 de Racionalidad y Sostenibilidad del Régimen Local (LRSRL) en la misma línea regula el contenido del plan económico financiero en caso de déficits, así como el concepto y la forma de determinación del coste de los servicios (art. 216).

3.7.El retorno de una intervención fiable en la Ley 27/2013 de racionalidad y sostenibilidad del régimen local

Para lograr un control económico-presupuestario más riguroso, la LRSRL refuerza el papel de los funcionarios con funciones de secretaría y de intervención en las entidades locales, que en las últimas décadas se habían convertido en marionetas de los políticos locales, de quienes dependían en demasía a efectos de nombramiento, ceses y retribución.

En adelante el Gobierno fijará las normas, los procedimientos de control, metodología de aplicación, criterios de actuación, así como derechos y deberes en el desarrollo de las funciones públicas necesarias en todas las corporaciones locales.

Asimismo, para reforzar su independencia respecto de las entidades locales en las que presten servicios los funcionarios con habilitación nacional, el Estado se encargará de su elección, formación y habilitación, así como de la potestad sancionadora en los casos de infracciones más graves.