La potestad organizatoria en la Administración

Por potestad organizatoria se entiende el conjunto de facultades que cada Administración ostenta para configurar su estructura, auto-organizarse, creando, modificando o extinguiendo sus órganos o entes con personalidad propia, pública o privada.

Históricamente esta potestad se confundía con la facultad regia de designación de funcionarios y autoridades, considerándose una de las regalías de la Corona, que utilizaba incluso, como fuente de rentas (venta de oficios y cargos).

Con el constitucionalismo, la potestad organizatoria queda escindida en niveles: la organización del Estado viene impuesta por la Constitución (división de poderes, jefatura del Estado, niveles de organización territorial); después el poder legislativo configura directamente los órganos de la Administración o habilita a ésta para dictar reglamentos de organización. En sentido estricto, pues, la potestad organizatoria sería la facultad de la Administración para configurar dentro de los límites de las leyes constitucionales y ordinarias su propia estructura.

En cuanto al Estado, la Constitución reserva al poder legislativo, la ley, la creación, modificación y extinción de los Entes territoriales más importantes como son las CCAA y las Provincias. Respecto de los municipios, la competencia tradicional del Gobierno para la creación, supresión y fusión de municipios se remite ahora a la legislación de las CCAA. Por la Ley también se crearán los Organismos autónomos y las Entidades públicas empresariales.

Por reserva constitucional expresa serán regulados por ley el Gobierno (art. 98 CE), y será orgánica la que regule el Consejo de Estado (art. 107 CE); por el contrario, la creación, modificación y supresión de órganos administrativos habrán de hacerse "... de acuerdo con la ley" (art. 103.2 CE).

La competencia para la creación, modificación y supresión de los órganos de la AGE está regulada por la LRJSP que también modifica la LG.

Los órganos políticos básicos de los municipios y provincias se encuentran regulados en la LBRL y en la Ley de Municipios de gran población. Los órganos inferiores, de nivel administrativo, se regulan por cada corporación, que ha de aprobar un Reglamento orgánico, y por las normas supletorias que dicten las CCAA.

En cuanto a los principios que deben respetar las Administraciones, es obligado partir del art. 103 CE, que establece "Las AAPP sirven con objetividad los intereses generales y actuarán de acuerdo a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución a la ley y al Derecho".

Esta norma ha sido reproducida por la LRJSP que además, ha añadido una serie de principios:

  • Servicio efectivo a los ciudadanos.
  • Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
  • Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
  • Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.
  • Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional.
  • Responsabilidad por la gestión pública.
  • Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.
  • Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
  • Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
  • Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
  • Cooperación, colaboración y coordinación entre las AAPP.

El principio de cooperación, que aparece en la lista, no fue expresamente constitucionalizado en el art. 103 CE. Se trata de un principio que pretende compensar la dispersión centrífuga que la excesiva descentralización provoca en el conjunto de la actividad pública. Para el TC se trata de un deber general de todas las AAPP para con las demás y que no necesita justificarse en preceptos constitucionales o títulos competenciales concretos. Una coordinación voluntaria desde una posición de igualdad de los diversos Entes públicos para colaborar sin imperatividad ni coacción es lo que mejor define el principio de cooperación.

La Ley enuncia también el principio de subordinación de las AAPP a la instancia política o de gobierno: "Bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las CCAA y de los correspondientes de las Entidades Locales, la actuación de la Administración Pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del OJ".

Afirma el principio de personalidad jurídica, la posibilidad de que las AAPP entablen relaciones jurídicas vinculantes entre ellas y con terceros, lo que afecta tanto a las administraciones territoriales como a los entes institucionales que de ellas dependen y que integran el sector público, es decir:

  • Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las AAPP.
  • Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las AAPP.
  • Las Universidades públicas.

Para el desarrollo de la actividad propia de las AAPP, la Ley aprovecha para enunciar el principio de intervención mínima cuando se establezcan medidas que limiten el ejercicio de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad. En dichos supuestos deberán aplicar el principio de proporcionalidad y elegir la medida menos restrictiva, motivar su necesidad para la protección del interés público así como justificar su adecuación para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningún caso se produzcan diferencias de trato discriminatorias.

Por último, la ley hace, en favor de las administraciones y organismos públicos, explícito reconocimiento de sus poderes de inspección y comprobación en el cumplimiento de los requisitos previstos en la legislación que resulte aplicable. A estos efectos "podrán, con los límites legales, comprobar, verificar, investigar e inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y demás circunstancias que fueran necesarias".