La Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales, ha venido a cubrir parcialmente una laguna en el ordenamiento jurídico deseada por todas las personas preocupadas e interesadas en temas medioambientales. El contenido de la Directiva es eminentemente administrativo, se regula una especie de responsabilidad administrativa no civil.
La Directiva de prevención y reparación de los daños medioambientales se funda en el principio con arreglo al cual "quien contamina paga" y con el de desarrollo sostenible.
Se establece un marco comunitario a un coste razonable para la sociedad y se promulga de acuerdo con el principio de subsidiariedad consagrado en el art. 5 del Tratado.
La Directiva regula la responsabilidad medioambiental y para que nazca ésta es preciso que concurran al menos tres requisitos, a saber: una acción u omision por parte del agente causante del daño, un daño y un nexo causal.
7.1. Acción u omisión (operador)
Para que surja cualquier clase de responsabilidad es necesario que alguien realice u omita una conducta. En la responsabilidad medioambiental a esta persona se la denomina operador.
Según la Directiva operador es cualquier persona física o jurídica, privada o pública, que desempeñe o controle una actividad profesional o cuando así lo disponga la legislación nacional, que ostente, por delegación, un poder económico determinante sobre el funcionamiento de esa actividad, incluido el titular del permiso o autorización para la misma, o la persona que registre o notifique tal actividad.
De esta definición se deduce que la persona física o jurídica, privada o pública que causa un daño medioambiental tiene que ser un profesional, y sólo dentro de su actividad profesional podrá imputársele el daño.
Las actividades profesionales deben identificarse, por referencia a la legislación de la Unión Europea pertinente que establece requisitos normativos respecto de determinadas actividades prácticas que entrañen un riesgo potencial para la salud humana o para el medio ambiente.
Cuando se trata de daños a las especies y hábitats naturales protegidos cabe aplicar la Directiva a cualquier actividad profesional que no venga determinada por la legislación de la Unión Europea, siempre que estas actividades entrañen un riesgo real o potencial para la salud humana o para el medio ambiente y haya habido culpa o negligencia por parte del operador.
La Directiva regula una responsabilidad objetiva y una responsabilidad culposa según sea la actividad profesional, siendo ésta la que va a determinar los requisitos que deben concurrir para que nazca la responsabilidad.
Deja fuera de su regulación las conductas realizadas al margen de la actividad profesional de la persona, a las cuales se aplicará la legislación nacional correspondiente de los Estados miembros.
7.2. Daño medio ambiental
El objeto de la Directiva, es establecer un marco de responsabilidad medioambiental, basado en el principio de quien contamina paga, para la prevención y la reparación de los daños medioambientales.
En consecuencia, el criterio para aplicar o no los preceptos de la Directiva viene establecido en función de qué se entiende por daño medioambiental. La Directiva no establece un verdadero derecho subjetivo.
El concepto de daño medioambiental se regula en el art. 2 de la Directiva y se limita a enunciar como daños medioambientales los producidos:
- A las especies y hábitats naturales protegidos.
- A las aguas. El daño que se produzca debe consistir en efectos adversos significativos, si no se producen efectos adversos significativos no se aplicará la Directiva.
Al tratarse de una Directiva de mínimos los Estados miembros pueden si lo creen conveniente, mantener o adoptar disposiciones más rigurosas en relación con la prevención y la reparación de daños medioambientales.
La regulación que se hace en la Directiva recorta significativamente lo que se entiende por daños al medio ambiente, sólo algunos daños, los que cumplan los dos requisitos a que nos hemos referido se encontrarán en principio, sometidos a la Directiva.
Es preciso hacer notar que entra dentro del ámbito de la Directiva tanto el daño real como la amenaza inminente de daños.
La Directiva no concede a los particulares derechos de indemnización con motivo de daños medioambientales o de una amenaza inminente de los mismos, salvo la legislación nacional pertinente.
7.3. Nexo causal
El tercer requisito es la existencia de un nexo causal entre los daños y las conductas de operadores concretos, es decir que los daños reales o inminentes deben provenir, sin lugar a dudas de esas conductas. La Directiva considera el nexo causal como causa de no aplicación, no como requisito para su aplicación, pues se regula en el epígrafe denominado "excepciones", art. 4.5, a cuyo tenor la presente Directiva sólo se aplicará a los daños medioambientales, o a la amenaza inminente de tales daños, causados por una contaminación de carácter difuso cuando sea posible establecer un vínculo causal entre los daños y las actividades de operadores concretos.
7.4. No aplicación de la directiva
La presente Directiva no se aplicará a los daños medioambientales ni a las amenazas inminentes de tales daños provocados por:
- Un acto derivado de un conflicto armado, hostilidades, guerra civil o insurrección.
- Un fenómeno natural de carácter excepcional, inevitable e irresistible, o lo que es lo mismo por causa de fuerza mayor.
- Cuando la responsabilidad esté regulada por Convenios, enumerados en los Anexos IV y V.
- Las actividades cuyo principal propósito sea servir a la defensa nacional o a la seguridad internacional, ni a las actividades cuyo único propósito sea la protección contra desastres naturales.
- Cuando los ordenamiento jurídicos de los Estados miembros contengan normas de mayor protección que las contenidas en la Directiva.
- Si han transcurrido más de treinta años desde que tuvo lugar la emisión, suceso o incidente que produjo los daños.
Por otra parte, como se expone en el considerando 14 no se aplica a las lesiones causadas a las personas, a los daños causados a la propiedad privada o a ningún tipo de pérdidas económicas ni afecta a ningún derecho relativo a este tipo de daños.
7.5. Acciones
Dos acciones son reguladas en la Directiva, la acción preventiva y la acción reparadora.
La primera tiene lugar cuando no se han producido los daños medioambientales, pero existe una amenaza inminente de que se puedan producir y la segunda, cuando se han producido los daños medioambientales. La más eficaz, sin duda, para el medioambiente es la primera, con ella se pretende evitar que se lesione el medio ambiente.
La acción preventiva consiste en tomar el operador las medidas preventivas necesarias, para evitar que se produzca el daño. La autoridad competente en este supuesto tiene una labor de vigilancia y control, sólo en el caso que el operador no tome dichas medidas, o no pueda ser identificado o no esté obligado a sufragar los costes podrá adoptar las medidas preventivas convenientes.
La acción reparadora, se da en un espacio de tiempo posterior, es decir, cuando se han producido los daños.
La autoridad competente deberá tener en cuenta la naturaleza, alcance y gravedad de cada caso de daño ambiental, así como las responsabilidades de recuperación natural.
Los costes ocasionados por las medidas preventivas y reparadoras serán sufragados por los operadores, tanto si son ellos los que las realizan, como si son realizadas por disposición de la autoridad competente, excepto cuando fueran causadas por un tercero, habiéndose producido a pesar de existir medidas de seguridad adecuadas o se produjeron como consecuencia del cumplimiento de una orden o instrucción obligatoria causada por autoridad pública.
La Directiva también exonera por riesgos al desarrollo, como sucede en la Directiva por daños causados por productos defectuosos, es decir, cuando los daños causados se produzcan por una emisión o actividad, o cualquier forma de utilización de un producto, respecto de los cuales el operador demuestre que no se habían considerado perjudiciales para el medio ambiente según el estado de los conocimientos científicos y técnicos en el momento en que se produjo la emisión o tuvo lugar la actividad.
El plazo para recuperar los costes contra el operador es de cinco años, estableciéndose el dies a quo en la fecha más tardía de las siguientes: el día que se haya llevado a término la aplicación de las medidas o el día en que se haya identificado el operador o tercero responsable.
Las personas físicas y jurídicas no pueden ejercitar directamente las acciones de prevención y reparación, solo pueden solicitar que actúe la autoridad competente en virtud de la presente Directiva cuando se produzcan los siguientes supuestos:
- se vean o puedan verse afectadas por un daño medioambiental o bien,
- tengan un interés suficiente en la toma de decisiones de carácter medioambiental relativa al daño, o bien
- aleguen la vulneración de un derecho, si así lo exige como requisito previo la legislación de procedimiento administrativo de un Estado miembro.
Se reconoce a las personas físicas o jurídicas que puedan presentar la solicitud de acción ante la autoridad competente, la posibilidad de presentar recurso, ante un tribunal o cualquier otro órgano público independiente e imparcial sobre la legalidad, procedimental o sustantiva de las decisiones, actos u omisiones de la autoridad competente en virtud de la presente Directiva.
Se insta a los Estados para que se creen garantías financieras y se establece la cooperación entre los Estados miembros.
7.6. Ley de responsabilidad medioambiental
El plazo de transposición de la Directiva terminó el 30 de abril de 2007.
Sólo con algo de retraso, seis meses escasos, a diferencia de otras leyes, se ha promulgado la Ley 26/2007 de Responsabilidad Medioambiental.
Tiene una dimensión preventiva y otra reparadora. Recoge lo que dispone la Directiva, aunque el daño medioambiental parece, en principio más amplio porque no lo restringe a las especies silvestres y a los hábitats protegidos, omite la palabra protegidos, aunque luego establece excepciones, así como a los daños al suelo y al agua, a la ribera del mar y a las rías.
Como la Ley se limita, fundamentalmente, a transcribir la Directiva 2004/25/CE y tiene carácter administrativo, nos remitimos a lo expuesto anteriormente en este capítulo.
La Ley 11/2014, de 3 de julio, por la que se modifica la Ley 26/2007, lo más importante que cambia es la garantía financiera, en los arts. 24, 30, 31.1 de la Ley 26/2007 e incorpora al ordenamiento jurídico español el art. 38 de la Directiva 2013 del Parlamento y del Consejo, de 1 de junio de 2013.
