El segundo criterio de distinción entre ley orgánica y ley ordinaria, viene constituido por el procedimiento de elaboración.
Cuando el art. 81.2 dice "la aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto", está estableciendo un procedimiento legislativo que se aparta del procedimiento común.
La ley orgánica requiere un concurso de voluntades más amplio del que se exige por la ley ordinaria. Se requiere, por tanto, una votación cualificada en el Congreso, la mayoría absoluta.
Exige además algunos limites adicionales:
- Puesto que su tramitación parlamentaria ha de incluir el paso por el Pleno de las Cámaras, está excluida la delegación de su aprobación en las Comisiones Legislativas Permanentes (art. 75.3 CE) .
- Las materias reservadas a ley orgánica no pueden ser reguladas por Decretos Legislativos (art. 82.1 CE) o por Decretos-ley (art. 86.1 CE) .
- Las materias reservadas a la ley orgánica son materias exclusas de la iniciativa legislativa popular (art. 87.3 CE) .
- Las materias propias de leyes orgánicas son, por su propia naturaleza, competencia legislativa del Estado, puesto que solo a éste pertenece dicho instrumento normativo por lo que no existen, leyes orgánicas autonómicas.
Además de las prohibiciones constitucionales de delegación en Comisión o en el Gobierno y de iniciativa popular, la exigencia de aprobación de las leyes orgánicas por mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto provoca especialidades en el procedimiento legislativo reguladas por los art. 130 a 132 del Reglamento de la Cámara Baja. Estas especialidades se manifiestan:
- En la calificación de los proyectos o proposiciones de ley como orgánicos por la Mesa del Congreso.
- En las enmiendas. Según el art. 130.3 RC, las enmiendas que contengan materias reservadas a ley orgánica que se hayan presentado a un proyecto de ley ordinaria sólo podrán ser admitidas a trámite por acuerdo de la Mesa del Congreso, a consulta de la correspondencia ponencia, estándose en su caso a lo previsto en el apartado anterior en cuanto a calificación por la Mesa y retroacción del debate iniciado por la Comisión.
- En la votación.
La tramitación en el Senado de los proyectos y proposiciones de ley orgánica no presenta especialidad alguna, y de hecho su Reglamento no contiene referencias a este tipo de leyes. No obstante, dos cuestiones relevantes pueden resultar de su actuación:
- El Senado puede aprobar un veto a un proyecto de ley orgánica, cuyo levantamiento requiere en todo caso la ratificación del texto inicial por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso, según prescribe el art. 132.1 RC, con lo que no sería posible el levantamiento por mayoría simple transcurridos dos meses que permite el art. 90.2 de la Constitución.
- Si el Senado introduce enmiendas a un proyecto de ley orgánica y éstas, son aceptadas por el Pleno del Congreso por mayoría simple, según el art. 90.2 CE, el texto resultante de su incorporación debe ser sometido a una votación de conjunto, que requiere mayoría absoluta para su aprobación (art. 132.2 RC) . De no alcanzarse dicha mayoría, queda ratificado el texto inicial del Congreso y rechazadas todas las enmiendas propuestas por el Senado.
