16.3. La inviolabilidad y la inmunidad de los parlamentarios

3.1. La distinción entre dos conceptos afines

El art. 71.1 CE establece que diputados y senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones, y en el segundo párrafo dice, gozarán de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito, prescribiendo que no podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva.

El deslinde que, siguiendo a la doctrina más consolidada, podemos establecer entre ambas figuras parlamentarias es el siguiente:

• La inviolabilidad es un factor de garantía de la libre configuración de la voluntad parlamentaria.
• La inmunidad se concibe como un complemento de la inviolabilidad. Mediante la inmunidad se trata de evitar que la libertad de funcionamiento del Parlamento se coarté mediante la detención y el procesamiento de alguno de sus miembros.

3.2. Su origen histórico

El Vizconde Bryce afirmó que el constitucionalista si quiere entender su materia y tratarla fructíferamente, ha de ser tanto historiador como jurista.

Que la inviolabilidad y la inmunidad parlamentarias son instituciones surgidas de la lógica histórica es innegable.

A) Las raíces medievales inglesas

Las asambleas medievales inglesas obtuvieron del Rey el reconocimiento de algunos privilegios, entre los que el primero parece ser que consistía en la garantía que se otorgaba a los parlamentarios de que podrían viajar desde su casa, sin ser detenidos ni molestados en otra forma, hasta la sede del Parlamento. A tal privilegio, al que se dio en llamar coming, remaining and returning, se sumaron otros dos más significativos :

• El derecho de representante en Corte a no ser llevado ante los tribunales reales por razón de las opiniones o votos emitidos en el desempeño de su función que exclusivamente podían ser juzgados por el propio Parlamento. Era el llamado freedom of speech, germen de la moderna inviolabilidad.
• El privilegio de que quedarán sin efecto los mandatos de arresto contra el parlamentario, relevante en una época en que pervivía la prisión por deudas. Estamos ante el denominado freedom from arrest, raíz de la posterior inmunidad.

B) La Revolución francesa

Los 5 hitos del proceso revolucionario francés:

1. El Decreto de la Asamblea Nacional, configurada por los representantes del Tercer Estado, de 20 de junio de 1789, coherente con la preocupación que sentía la intelectualidad revolucionaria por que, antes de que la Asamblea comenzase sus trabajos, se garantizase a sus miembros una inviolabilidad que les pusiese a salvo de ataques que les parecían fáciles de asumir.
2. El Decreto de la propia Asamblea de 26 de junio de 1790 busca complementar la inviolabilidad consagrada en el referido Decreto dictado un año antes, con lo que será la primera plasmación, por parte del nuevo pensamiento revolucionario, de la noción de la inmunidad.
3. La Ley 13-17 de junio de 1791 perfila con mayor rigor técnico las garantías aprobadas en los dos aludidos decretos.
4. La Constitución de 1791 en su art. 7, proclama que los representantes de la nación son inviolables, no podrán ser buscados, acusados, ni juzgados.
5. La Constitución de 1793 asume el principio de inviolabilidad de los representantes de la Asamblea Nacional, en términos análogos a como los había consagrado la Constitución de 1791.

Bajo la vigencia de la Constitución de 1793, se vicio el llamado período del terror, del que no salieron indemnes algunos diputados.

Alegato de Robespierre en función de la inmunidad: Es imposible, sin incriminar el edificio de la libertad pública, imaginar que un tribunal cualquiera puede, sin previo consentimiento de la Nación, incriminar y juzgar a un diputado.

Dos razones invocadas para cuestionar la inmunidad no carecían de lógica ni de coherencia con los postulados revolucionarios:

• Los parlamentos no pueden subrogarse en la posición del Monarca absoluto, que se sitúa por encima y al margen de la Ley.
• El principio del Monarca de la igualdad impide que en la investigación o castigo de los delitos entre representantes parlamentarios y los restantes ciudadanos, ya que todos son titulares de los mismos derechos e iguales ante la Ley. Así, a propuesta de Murat, la inmunidad fue derogada por la Convención.

C) La cuestión de la discutida continuidad por la revolución continental de los precedentes ingleses

Datos significativos:

• Los precedentes británicos eran perfectamente conocidos y apreciados por los revolucionarios burgueses de la Francia del XVIII: las obras de Blackstone habían sido traducidas al francés y Mirabeau tradujo el Reglamento del Parlamento inglés, en París año clave de 1789.
• Los revolucionarios franceses desplegaron un esfuerzo nada desdeñable por no adoptar las experiencias inglesas en términos de privilegio, dotaron tanto a la inviolabilidad como a la inmunidad de una fundamentación distinta y con las ideas de la revolución.

D) La asunción de la inviolabilidad y de la inmunidad en los siglos XIX y XX

En esta época el Gobierno de su Majestad, en las naciones europeas, solían controlar el nombramiento de jueces y magistrados.

Esta prerrogativas se predicaban por el Poder Parlamentario, frente a los otros poderes.

Las fórmulas francesas se importan en todo el continente y, en concreto en España, donde el recelo de las Cortes frente al Rey, a su Consejo de Ministros y a la Administración de justicia era análogo al vivido en nuestra nación vecina.

Las prerrogativas de los parlamentarios se consagran en el Decreto de las Cortes de Cádiz de 24 de septiembre de 1810, y seguidamente en el Reglamento para el Gobierno interior de las Cortes. La Constitución Española-1812 garantizará la inviolabilidad e inmunidad de los Diputados a Cortes. Pero será la Constitución Española-1837 la que cuajará las fórmulas propias de nuestro constitucionalista histórico sobre inviolabilidad e inmunidad de los parlamentarios, que exportaremos al constitucionalismo iberoamericano.

3.3. Perdurabilidad actual y límites de la inviolabilidad parlamentaria

La institución de la inviolabilidad a lo largo del tiempo, en Europa, ha sido menos cuestionada que la inmunidad.

La inviolabilidad es una garantía del parlamentario, que ha sido progresivamente objeto de críticas por los constitucionalistas, no por su razón de ser o sentido, sino por los excesos que puede cobijar.

El art. 71.1 CE se limita a disponer que los diputados y senadores gozarán de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus funciones.

Nuestro texto constitucional sufre la omisión de la exclusión de la inviolabilidad de las calumnias y de las injurias, puesto que la amonestación del Presidente de la Cámara, es decir, el que llame al orden al parlamentario maledicente, y el que aquél decrete que las palabras difamatorias no figuren en el correspondiente Diario de Sesiones son medidas insuficientes, cuando en presencia de los representantes de los medios de opinión, se daña el honor y prestigio de una persona en la estigma de sus ciudadanos.

Hoy no se cuestiona la ratio de la inviolabilidad, pero sí el que en España al amparo de la misma pueda practicarse la injuria y la calumnia.

3.4. La inmunidad en el siglo XX

El proceso histórico europeo es, en el terreno de los valores políticos, el curso de la extensión y consolidación de los principios y las prácticas democráticas y, en el campo jurídico, la reafirmación del Estado constitucional como un auténtico Estado de Derecho. De ésta forma asistimos a la superación de conflictos históricos de legitimidades, el Rey deja de ser soberano y las propias Cortes pasan a ser un órgano representativo pero, a la par, constituido del Estado, se consagra la independencia efectiva del Poder Judicial no sólo frente al Rey sino también ante el Gobierno.

El parlamento y la clase política, no sólo ya no esta amenazada por el Rey, sus ministros y sus jueces, sino que se convierte en acreedora de la opinión pública.

Francisco Silvela, político, consideraba imprescindible que la inmunidad parlamentaria no se convirtiera en una impunidad como la establecida entre nosotros con un amplio y generoso espíritu de imparcialidad política.

La equivalencia entre inmunidad e impunidad era prácticamente absoluta.

Durante la crisis de las democracias parlamentarias europeas, en el periodo de entre guerras, se agudizo la preocupación doctrinal por los abusos que, se cometían al amparo de la inmunidad parlamentaria.

Pero a la creciente crítica doctrinal, los parlamentarios se atrincheraron en su privilegio. Así pudo escribir Pérez Serrano que cuando parecía que se iba a reaccionar contra los abusos, la Constitución Española-1931 persevera en la misma equivocada táctica.

3.5. Hacia la superación de la crisis de la institución de la inmunidad parlamentaria

A) La inconsciencia actual de la inmunidad parlamentaria en Occidente

En el art. 71.1 CE tiene una serie de connotaciones y acarrea ciertas contradicciones:

1. La protección del parlamentario frente a los posibles comportamientos inculpatorios, sin base, del Gobierno es una hipótesis que a pasado a carecer de sentido en la actual etapa histórica en que se garantiza la plena independencia del Poder Judicial y cuando así mismo, el Gobierno es una emanación del Parlamento, como ocurre en todo régimen.
2. La tesis de que si el Gobierno es la casa de la mayoría, el Parlamento es la de la oposición no pasa de tener la inconsistencia de una bella frase, puesto que los parlamentos de nuestra época son meros órganos de refrendo de decisiones que se toman de ordinario, en el Gobierno o incluso en las Comisiones ejecutivas de los Partidos políticos que respaldan a éste.
3. Consecuentemente, la garantía que ofrece el instituto de la inmunidad a los parlamentarios de la oposición no es otra que la que deriva del corporativismo, casi siempre muy mal entendido, de Diputados y Senadores.
4. Determinados estudios de sociología jurídica parecen demostrar que, en la práctica, la inmunidad se levanta más difícilmente cuando el encausado pertenece a un grupo parlamentario de los que figuran la mayoría que cuando es miembro de un o pequeño de oposición, incluso se conceda el suplicatorio de un parlamentario de la mayoría más raramente cuando el Gobierno tiene un respaldo monocolor compacto que cuando su apoyo parlamentario es más plural y frágil.
5. Es innegable que el privilegio de la inmunidad se compadece mal no sólo con el fundamental principio de la igualdad ante la Ley, sino que además choca frontalmente con el derecho a la tutela judicial efectiva que tiene la víctima que ha sufrido el delito cometido por un parlamentario.

B) La crisis de la inmunidad parlamentaria en España

El art. 71.2 CE consagra que en el período de su mandato los Diputados y Senadores gozarán así mismo de inmunidad y sólo podrán ser detenidos en caso de flagrante delito y asimismo, que no podrán ser inculpados ni procesados sin la previa autorización de la Cámara respectiva.

De la amplia doctrina del TC sobre la materia, son destacadas las siguientes afirmaciones:

1. Se trata de una prerrogativa cuyo fin es evitar que, por manipulaciones políticas, se impida al parlamentario asistir a las reuniones de las Cámaras y, en consecuencia, se altere indebidamente su composición y funcionamiento. No es un privilegio de los Diputados y Senadores, sino una protección del buen funcionamiento de la Cámara.
2. La inmunidad no ha sido concebida para extender de facto los límites de la prerrogativa, en parte vecina, de la inviolabilidad.
3. El ejercicio de la prerrogativa debe depender también de la gravedad de la trascendencia y de las circunstancias de los hechos imputados.
4. La denegación del suplicatorio no puede entenderse como un juicio de oportunidad, sino que ha de contener una argumentación razonada sobre que afectaría la composición o funcionamiento de la Cámara.
5. Como un acuerdo parlamentario de esta naturaleza puede tener una representación externa, de afectar a los derechos fundamentales de otros ciudadanos, se abre la posibilidad de que los mismos recurran en amparo ante el TC. En consecuencia son aplicables los parámetros del art. 24.1 CE, que sólo pueden ser exceptuados desde una perspectiva finalista.
6. La inmunidad parlamentaria sólo se extiende a procesos penales.
7. El momento de la instrucción penal, que afecte a un parlamentario, en que se debe cursar a su Cámara el correspondiente suplicatorio, es un momento fijable con cierta flexibilidad por el juzgador, quien puede admitir a trámite una querella contra un parlamentario posponiendo la solicitud del suplicatorio a la Cámara hasta el día en que formalice la inculpación.

La doctrina que acabamos de resumir ni puede, ni de hecho, consigue enervar los abusos a que es propicia la inmunidad.

Nuestras Cámaras consideran hoy vigente el art. 7 de  la Ley de 9 de febrero de 1912, conforme al cual, en el supuesto de que las Cámaras denieguen, expresamente el suplicatorio, se archivará definitivamente el procedimiento penal, sin que quede ninguna posibilidad de reabrirlo una vez expirado el mandato parlamentario.

Hoy en España se deduce que las Cámaras entienden que la denegación del suplicatorio supone irresponsabilidad penal plena y definitiva, mientras que en otros países conlleva simplemente una suspensión del plazo de prescripción y en otro tercer grupo de ordenamientos jurídicos tal denegación significa terminado el período por el que el parlamentario es inmune, cabe seguir el esclarecimiento judicial de los hechos si no ha prescrito el delito.

Otro factor de la decadencia de la inmunidad parlamentaria, entre nosotros, ha consistido en el abuso de aquellos de nuestros partidos que, en determinados momentos, para salvar del procedimiento a algunos dirigentes, llegado el momento de las elecciones lo incluyeron en zona de seguridad en una lista al Congreso, cerrada y bloqueada, que tras la proclamación del candidato como electo se convirtió en un blindaje procesal nada despreciable.

En nuestra vida parlamentaria, en las últimas legislaturas al no alcanzar la mayoría absoluta, los socialistas (2004-20011) se produjo un sensible cambio, de modo que parece haberse consolidado afortunadamente el uso parlamentario de conceder cuantos suplicatorios son solicitados por los órganos de la jurisdicción penal de las Cámaras parlamentarias.

Desde nuestra perspectiva debe debatirse la pertinencia de incorporar a tal precepto constitucional las siguientes precisiones:

1. Si un inculpado es incluido en una candidatura a Cortes, debe entenderse ope legis que mediante su presentación renuncia automáticamente a su inmunidad.
2. La inmunidad sólo debe abarcar el período del mandato parlamentario, de forma que la denegación del suplicatorio impida continuar el procedimiento durante tal lapso de tiempo.