2.1. Clases de ciudades
La administración hispanorromana se fundamentó sobre todo en las ciudades, como unidades territoriales, jurídicas, económicas y religiosas, que constan de un centro urbano circundado de un territorio que le pertenecía.
Sí que hubo territorios que vivieron un tanto al margen de ese espíritu ciudadano como Egipto, Siria, La Tracia, etc., pero ello mismo condicionó su menor romanización. El estatuto de las ciudades dependió de la condición jurídica de sus habitantes, por lo que existieron ciudades romanas, latinas y peregrinas y respondió al trato otorgado a los establecimientos indígenas en razón de su actitud durante el proceso de conquista. Las diferencias entre colonias y municipios no es clara. Se suele decir que las colonias fueron establecimientos de nueva planta, mientras que los municipios presuponían una comunidad indígena que recibió un régimen organizativo similar al romano. No todas las colonias fueron creadas de nuevas, formándose algunas al establecerse un grupo de romanos en una ciudad indígena. Los ciudadanos de colonias y municipios se asemejaban más a los meramente latinos que a los ciudadanos de Roma e Italia, por cuanto aquéllos, los colonos, pagaban el tributum soli del cual estaban exentos los ciudadanos de Italia en tanto titulares de la propiedad.
A) Ciudades indígenas o peregrinas
Las ciudades indígenas subsisten de ordinario como peregrinas si es que no han sido destruidas, como Numancia, por oponer resistencia.
Los núcleos de población indígena existentes en las provincias hispánicas se relacionaron con Roma a través de diversas formas de vinculación, de las que resultarán diferentes tipos de ciudades:
Ciudades federadas. Las vinculadas mediante la celebración con Roma de un tratado de igualdad (foedus aequum), resultaban ser ciudades federadas (federatae).
Muy reducidas en número, disfrutaron de los privilegios de quedar fuera de la jurisdicción de los gobernadores provinciales y magistrados romanos; de no estar obligados a pagar tributos ordinarios a Roma, y de conservar derechos propios siempre que esta conservación no perjudicase los intereses romanos. Debido a que Roma ejerció una gran atracción sobre ellas, muchas pretendieron convertirse en municipios romanos como Sagunto, Málaga, Cadiz.
Ciudades libres o inmunes. Estas se diferencian de las anteriores en que su libertad y autonomía no estaba asegurada por ningún tratado sino por la mera y revocable concesión unilateral de Roma. Fueron exoneradas de tributos y de la jurisdicción del gobernador provincial, si bien, al igual que aquellas, dependían en última instancia de las supremas disposiciones del Senado.
Ciudades estipendiarias. Las vinculadas mediante la celebración con Roma de un tratado desigual (foedus iniquum), resultaban ser ciudades estipendiarias, pagando un tributo anual, con la obligación de proporcionar tropas auxiliares al ejército romano. Son las más numerosas. Generalmente Roma no intervenía en los asuntos internos, pero estaban sometidas a cargas fiscales.
Las ciudades dediticias, que en principio opusieron resistencia a la dominación romana, aunque luego se rindieron sin condiciones. Suponen un tercio del total. El régimen jurídico de estas ciudades y sus habitantes quedaba en manos de Roma, que podía aniquilarlos, esclavizarlos o respetarlos.
B) Colonias y municipios romanos
Hubo tres clases de ciudades: municipios , colonias y prefecturas. Las que nos interesan son las dos primeras, cuya diferencia es escasa, ya que se establece a partir de la diferencia jurídica de sus habitantes: latinos, romanos, peregrinos y extranjeros.
Las colonias fueron fundadas de nueva planta para el asentamiento de los ciudadanos de Roma, se regían con arreglo a una ley especial y su constitución político-administrativa se asemejaba a la de Roma, diferenciándose por su origen, no por su funcionamiento. La mayor parte procedía de asentamientos de los ciudadanos desde el siglo I a.C., así como de veteranos legionarios tras su licenciamiento en el territorio provincial. Pero también procedía de población civil proletaria (las llamadas colonias propiamente dichas por estar formadas por colonos de Roma) que mediante estos asentamientos elevaban su status social y económico al convertirse en propietarios agrarios. Ya se tratara de la fundación de una colonia militar o civil, se incluía el reparto de tierras para los asentados.
La fundación de nueva planta de la colonia se realiza mediante la visita de una comisión romana al sitio elegido. Esta comisión realiza un trazado de dos líneas perpendiculares, de norte a sur y de este a oeste cuya intersección sitúa el forum o plaza central con las correspondientes calles paralelas.
Como en el caso de las colonias, la concesión del estatuto municipal a una población conllevaba la promulgación de una ley de acuerdo con el gobernador.
En un principio, municipios fueron las ciudades itálicas relacionadas con Roma pero carentes de derechos políticos. Tras las reformas de César, Augusto potenció la conversión en municipios de muchas ciudades indígenas del Imperio y entre ellas varias ciudades españolas de la provincia Tarraconense.
2.2. Las leyes de colonias y municipios
Las leyes ordenadoras de colonias y municipios fueron leges datae, es decir, dadas directamente por un magistrado autorizado a ello por los comicios en virtud de una ley comicial.
Los textos hallados en la Península constituyen una fuente básica para el conocimiento de ese vasto fenómeno que fue la romanización jurídica provincial.
Podemos entender de la existencia de un modelo común.
Alvaro d´Ors nos ofrece un conocimiento riguroso de esa legislación colonial y municipal.
A) Ley de Urso
Es la más antigua, promulgada por Marco Antonio en el año 44 a.C. para la colonia de Urso (Osuna), que había sido fundada por César tras su lucha con Pompeyo.
Hay que distinguir la redacción del proyecto por César, la promulgación de la ley por Marco Antonio, y la incisión del texto en la tablas de bronce realizada hacia fines del siglo I de nuestra era. Tratan diversos temas locales: magistraturas, ingresos, policía, defensa, etc. Los llamados Bronces de El Rubio (11 fragmentos descubiertos en el siglo XX) podrían formar parte de la ley de Urso (bronces de Osuna).
B) Ley Flavia Municipal: leyes de Salpensa, Málaga e Irni
Leyes de Salpensa y Málaga (81-84) concedidas por Domiciano para organizar como municipios latinos ambas ciudades, dando así aplicación a la concesión de la latinidad de Vespasiano. Son copiadas todas ellas de un modelo principal.
La ley salpensana fue promulgada para la ciudad latina de Salpensa, junto a la actual Utrera. Se conserva una tabla de bronce aparecida en 1851 cerca de Málaga enterrada junto a la ley de esa ciudad. Regula la adquisición de la ciudadanía por los que desempeñan magistraturas municipales, el juramento y el derecho a veto de los magistrados.
La ley de Málaga recoge el acceso a las magistraturas, la administración del tesoro público, etc.
Ley de Irni. Fue el último hallazgo arqueológico cerca de Sevilla, en donde se encontraron 6 tablas de 10. En ellas se regulan las magistraturas, la jurisdicción, el nombramiento de jueces, etc. La propia ley menciona a las personas encargadas de velar por su publicación en el municipio. Sus coincidencias con las leyes anteriores confirman la existencia de una ley municipal general. Por su mayor extensión, la ley de Irni aparece como el texto principal relegando a las leyes de Salpensa y de Málaga a un segundo plano.
2.3. El gobierno local
El gobierno de las ciudades corresponde al pueblo reunido en los comicios, al senado o curia municipal, y a los magistrados elegidos en principio directamente por el pueblo y luego a través de la curia.
A) Los magistrados
A imagen del sistema consular romano, las supremas magistraturas municipales recaen en los dunviros: dos magistrados municipales con facultades judiciales, que reunían poderes jurisdiccionales y atribuciones coercitivas (imposición de multas), funciones religiosas, defensa militar de la ciudad, etc. Elegidos por un año, tenían la potestad suprema efectiva de la ciudad.
El cuidado de la ciudad corresponde a los ediles. Dunviros y ediles forman corporaciones distintas o bien quedan agrupados en un solo colegio de cuatro personas.
Las magistraturas se completaban con dos cuestores que se ocupaban de la administración financiera, los cuales tienen a su disposición una serie de oficiales subalternos. El acceso a la magistratura, a partir de los 25 años, exigió una posición social desahogada ya que debían hacer frente a cargas importantes (suma honoraria) para sufragar los gastos públicos.
En ausencia de un dunviro, el otro asumía su representación. Cuando se daban circunstancias especiales, existía un magistrado extraordinario, el prefecto municipal.
En el Bajo Imperio la dirección de las ciudades quedó en manos de los curatores.
Estos funcionarios fueron de dos tipos: los designados para misiones especiales a elección de los comicios y los que en realidad eran agentes representativos de los emperadores para intervenir la vida municipal en casos conflictivos. En tal proceso, oprimido el pueblo por los tributos, hace acto de presencia el defensor de la ciudad para proteger de injusticias y excesos.
El defensor de la ciudad comenzó a ser nombrado por el prefecto siendo posteriormente elegido por el pueblo a quien debía defender.
B) La curia municipal
El consejo municipal era una asamblea compuesta normalmente de cien personas(decuriones) que ostentaba los máximos poderes legislativos, políticos, judiciales y militares en cada ciudad. Sus resoluciones eran vinculantes para los dunviros.
Los decuriones disfrutaban de un importante reconocimiento, exención de penas infamantes y privilegios en el reparto de los donativos públicos. La elección era quinquenal y se exigía la ciudadanía municipal y una edad mínima de 30 años que después fue rebajada y una potente solvencia económica. Normalmente los exmagistrados pasaban a formar parte de la curia por lo que, en principio, la voluntad popular se reflejó tanto en la asamblea como en los agentes ejecutivos. Posteriormente ese espíritu democrático quedó cautivo de las oligarquías familiares.
Los acuerdos en el senado municipal se adoptaban por mayoría simple y a veces los votos por escrito. Era variable el número mínimo de decuriones requerido para celebrar las sesiones, no exigiéndose número especial en los casos de urgencia por "tumulto". Los acuerdos quedaban registrados en acta. Con la crisis económica del Bajo Imperio, la misma curia fue encargada de la recaudación de los tributos en el territorio municipal con lo que ser decurión o curial se convirtió de hecho en un cargo de enojosas responsabilidades financieras puesto que ante el impago de impuestos, ellos mismos tenían que responder solidariamente con la cantidad global que se debía obtener. Como en estas condiciones nadie quería pertenecer al senado municipal, los emperadores tuvieron que aplicar medidas de extrema dureza, disponiendo por ejemplo que los bienes del curial muerto ab intestato sin descendencia pasaran a la curia o estableciendo definitivamente la adscripción forzosa a esos oficios que así pasaron a ser hereditarios.
Textos del Código Teodosiano nos dicen que la condición de curial era un verdadero castigo.
