Los caracteres generales de la organización institucional y administrativa europea son el resultado de las finalidades generales de la Unión. Las normas sobre la organización han venido siempre como consecuencia de las actividades encomendadas a las Comunidades. Instituciones y Administración son construidas instrumentalmente al desarrollo de las tareas y objetivos de la integración. De ahí que el diseño institucional y orgánico se construya con la flexibilidad suficiente como para modificarse y adaptarse a la evolución del proyecto europeo, primero de carácter económico-social, y segundo de orden político.
El TUE califica generosamente a siete órganos como Instituciones, lo que privilegia su rango y expresa el ejercicio decisivo del poder del que es depositaria la Unión Europea. Se trata del Parlamento Europeo, del Consejo Europeo, del Consejo, de la Comisión, del Tribunal de Justicia, del Tribunal de Cuentas y del BCE. Evidentemente, se trata de un grupo heterogéneo donde algunas Instituciones participan más decisivamente del poder político europeo, otras vienen cualificadas por la especialización de sus competencias y alguna por la identificación orgánica y funcional de un Poder Público judicial que debe estar adornado por su independencia. Fuera de estas Instituciones, los Tratados crean directamente una serie de órganos cuyas competencias son variadas: desde órganos puramente consultivos hasta un marco institucional que tiene como finalidad promover sus valores, perseguir sus objetivos, defender sus intereses, los de sus ciudadanos y los de los Estados miembros, así como garantizar la coherencia, eficacia y continuidad de sus políticas y acciones".
1.1. Principio de atribución de competencias
Según el art. 13.2 TUE, "cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en ellos". Explícitamente, se afirma así el principio de atribución de competencias, en virtud del cual las Instituciones sólo pueden hacer aquello que explícitamente los Tratados les autorizan, bien con carácter general, bien en cada ámbito material o sectorial. De esta manera, cada Institución ejerce las potestades que vienen recogidas en los Tratados, sin que en principio puedan considerar poderes implícitos genéricos por su merca condición institucional, y las ejerce según los requisitos materiales y formales previstos también en los Tratados.
Aunque el Tratado habla formalmente de "atribuciones", la doctrina prefiere distinguir con más precisión la "competencia" y el "poder" o "potestad": la primera sería el ámbito material sobre el que se desarrolla la actividad de la Unión, mientras que el "poder" vendría definido como el instrumento jurídico atribuido a las Instituciones para el ejercicio de la competencia europea. A pesar de la intensa carga teórica de la distinción, lo cierto es que la misma no deja de ser útil: los poderes de las Instituciones están finalizados a la consecución de los objetivos inherentes a las competencias europeas, al tiempo que una competencia material cedida por los Estados a la Unión sin los correlativos poderes de actuación supondría un ejercicio vacío de efectos. En realidad, competencias y poderes son cedidos directamente a la Unión, pero los segundos son indirectamente atribuidos a las Instituciones para su ejercicio en aras de las competencias sobre las que inciden y actúan. De esta forma, en el ámbito estrictamente insitucional, el principio de atribución de competencias se traduciría más bien en el principio de "atribución de poderes". Así, las Instituciones y órganos europeos sólo pueden actuar en la medida en que los Tratados les hayan atribuido los poderes necesarios para el ejercicio de las competencias cedidas por los Estados.
No obstante este principio de atribución expresa de poderes a las Instituciones, la jurisprudencia también ha admitido la aplicación en este ámbito de la doctrina de las "competencias implícitas", con el resultado de extender los poderes de las Instituciones en el seno del ámbito material de una competencia comunitaria. Así, en un primer paso, el Tribunal de Justicia afirmó la validez de la regla in foro interno in foro externo, según la cual la posibilidad para las Instituciones de celebrar acuerdos internacionales se deriva no sólo de una atribución explícita de los Tratados sino que puede basarse igualmente en otras disposiciones del Tratado o en otros actos adoptados, en el marco de tales disposiciones, por las Instituciones de la Comunidad. De esta manera, los poderes de las Instituciones se ampliaban en el ámbito externo vía jurisprudencial, sobre la base de los poderes que en el ámbito interno sí que reconocían explícitamente los Tratados en beneficio de las Instituciones.
Pero en el ámbito interno también la jurisprudencia ha ampliado considerablemente los poderes de las Instituciones. Así, al resolver la cuestión litigiosa que enfrentaba a varios Estados miembros por las medidas que, sin base explícita, había adoptado la Comisión en materia de Política social en relación con las políticas migratorias desarrolladas por los Estados, el Tribunal de Justicia no dudó en afirmar que "cuando un artículo del Tratado, en este caso el artículo 118, confía a la Comisión una misión concreta, hay que admitir, so pena de restar todo efecto útil a esa disposición, que, por ello, dicho artículo le otorga los poderes indispensables para hacer frente a esta misión. En este sentido, debe interpretarse que el párrafo 2 del artículo 118, otorga a la Comisión todos los poderes necesarios para organizar las consultas. Para realizar esta función de organizar consultas, la Comisión, necesariamente, debe poder obligar a los Estados miembros a notificar las informaciones indispensables con el fin, en primer lugar, de identificar los problemas, y, en segundo lugar, de establecer las posibles orientaciones de una eventual acción común futura de los Estados miembros, así como a participar en un procedimiento de consulta. Por lo tanto, la Comisión está facultada para adoptar, en virtud del artículo 118, una decisión que obligue a los Estados miembros a poner en práctica un procedimiento de información y consulta. Sin embargo, al disponer la Comisión de una competencia de carácter meramente procedimental para establecer un procedimiento de consulta, no puede imponer el resultado que debe alcanzar por medio de esta consulta, ni impedir que los Estados miembros pongan en vigor proyectos, acuerdos o disposiciones que pudiera estimar no conformes con las políticas y acciones comunitarias".
1.2. Principio de equilibrio institucional
La organización institucional europea y el reparto de competencia y potestades entre las Instituciones refleja no sólo una representación y articulación de diferentes intereses, sino también una distribución que limite recíprocamente los poderes de cada Institución. Se recogería, así, una suerte de versión europea del principio de separación de poderes, formulado a escala europea como el principio de equilibrio institucional. El principio de equilibrio institucional puede ser considerado como un principio originariamente de carácter político al que la jurisprudencia ha ido conformando jurídicamente, de suerte que ha terminado por regular el ejercicio que las Instituciones hacen de las competencias y potestades que les han atribuido los Tratados. Para la jurisprudencia, el principio de equilibrio institucional implica que cada una de las instituciones ha de ejercer sus competencias sin invadir las de las demás.
Esta ambivalente naturaleza política y jurídica explica la evolución que ha experimentado el equilibrio institucional, pues su alcance va a venir siempre determinado por la propia reforma institucional, la cual es una de las constantes del proceso de integración europea.
En la medida en que este principio opera en el seno del reparto de competencias entre las Instituciones, el equilibrio no se limita a éstas sino, en última instancia, al mismo reparto de poder en la compleja estructura europea, también en lo que respecta a los Estados miembros. Este principio de equilibrio institucional se convierte así en un campo más de batalla entre los partidos de atribuir más poder a la estructura supranacional o los que pretenden limitar esa estructura para reafirmar el papel de los Estados. En efecto, "la lógica integradora funcionalista -en conjunción con la necesidad de asegurar la continua soberanía fundamental de los Estados fundadores de la Comunidad Europea- determinó que una estricta separación de poderes y una distinción del trias politica basada en las tareas legislativas, ejecutiva y judicial simplemente no era viable". Esta conjunción de preocupaciones funcionalistas y soberanistas determinó que fuera necesario establecer en los Tratados una especie de "equilibrio de poderes"; primero para asegurar la no interferencia de actores políticos en la formulación del programa político de la Comisión y, de este modo, una adhesión creíble a largo plazo a los objetivos funcionalistas/integradores de la Comunidad Europea; y en segundo, para garantizar el núcleo soberano de los Estados miembros tanto en cuestiones legislativas, como en el área de la ejecución de las disposiciones comunitarias. De esta manera, el art. 13 del TUE constituye, en su sustancia implícita, la consagración constitucional de la doctrina esencial de "no interferencia" institucional en áreas de la competencia de otros actores europeos.
1.3. Principio de cooperación leal interinstitucional
Otro de los principios importantes del sistema institucional europeo es el principio de cooperación leal interinstitucional. Este principio fue deducido por la jurisprudencia a partir del antiguo art. 10 del Tratado de la Comunidad Europea, el cual a priori se dirigía a los Estados miembros, aunque bien podía considerarse extensión de la obligación de las Instituciones de actuar desde su autonomía para la consecución de los objetivos fijados por los Tratado que, en ocasiones, puede exigir la superación de dicha autonomía institucional reductora para alcanzar interinstitucionalmente, en el ejercicio recíproco de sus respectivas competencias, tales objetivos. Sea como fuera, la jurisprudencia no dudó en extender la aplicación del citado artículo, primero a las Instituciones y después a las relaciones entre éstas. La consagración final formal de este principio fue llevada a cabo mediante la Declaración nº 3 relativa al art. 10 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, realizada por al Conferencia Intergubernamental de Niza en el 2000. Según tal Declaración, el deber de cooperación leal que se deriva del art. 10 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y que rige las relaciones entre los Estados miembros y las instituciones comunitarias, rige también las relaciones entre las propias instituciones comunitarias.
Finalmente, el Tratado de Lisboa de 2007 ha introducido formalmente en el TUE, la previsión de que "las instituciones mantendrán entre sí una cooperación leal". Mas aún, ahora el nuevo art. 295 del TFUE proporcional una base jurídica para la manifestación más perfecta y adecuada de este principio de cooperación en el seno del sistema institucional europeo: los acuerdos interinstitucionales. Según este precepto, "El Parlamente Europeo, el Consejo y la Comisión llevarán a cabo consultas recíprocas y organizarán de común acuerdo la forma de su cooperación. A tal efecto y dentro del respeto de los Tratados , podrán celebrar acuerdos interinstitucionales que podrán tener carácter vinculante".
Según la citada Declaración del año 2000, "cuando en el marco de dicho deber de cooperación leal sea necesario facilitar la aplicación de las disposiciones del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión podrán celebrar acuerdos interinstitucionales. Estos acuerdos no podrán modificar ni completar las disposiciones del Tratado y sólo podrán celebrarse con el consentimiento de esas tres instituciones". De este último inciso, podría deducirse que estos acuerdos están destinados a ser utilizados por las Instituciones que participan en el proceso decisorio, aunque en la práctica pueden estar abiertos a otras Instituciones u órganos. En cuanto a su virtualidad jurídica, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el Acuerdo Interinstitucional podrá surtir efecto jurídico vinculante cuando su contenido exprese la voluntad de las tres Instituciones de vincularse recíprocamente.
Sobre la base de los pronunciamientos jurisprudenciales, Alonso García concluye que:
- el Tribunal de Justicia admite inequívocamente como principio que los acuerdos interinstitucionales pueden producir efectos jurídicos, incluidos efectos de naturaleza vinculante;
- en la determinación casuística de cuáles sean en concreto los efectos, políticos o jurídicos, de cada acuerdo, habrá que prestar especial atención a los términos del acuerdo correspondiente.
El recurso por parte de las Instituciones a estos Acuerdos ha sido creciente, adquiriendo una trascendencia progresiva tanto por las materias a las que afecta como por insertarse en el propio sistema de fuentes del Derecho Europeo. Así, y de forma paradigmática, el Acuerdo Interinstitucional entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria y buena gestión financiera:
- en primer lugar, versa sobre la regulación del presupuesto europeo;
- en segundo lugar, es modificado no por otro Acuerdo sino por una Decisión del Parlamento y del Consejo; y
- en tercer lugar, llega incluso a constituir la base de actos típicos de Derecho Europeo.
En cualquier caso, estos acuerdos interinstitucionales constituyen también fuente de conflictos entre las Instituciones, sobre todo cuando se producen entre dos de ellas, pues los acuerdos no dejan de ser una interpretación por las Instituciones en cuestión de las competencias y potestades que les atribuye el Tratado. Así, en el caso del Acuerdo marco sobre la relaciones entre el Parlamento Europeo y la Comisión Europea, de 20 de octubre de 2010, el Consejo emitió una "Declaración" en la que señalaba que "varias disposiciones del Acuerdo marco tienden a modificar el equilibrio institucional que resulta de los Tratados en vigor, a reconocer al Parlamento Europeo prerrogativas que no están previstas por los Tratados y a limitar la autonomía de la Comisión y de su Presidente. El Consejo está especialmente preocupado por las disposiciones referentes a los acuerdos internacionales, los procedimientos por incumplimiento contra los Estados miembros y la transmisión de información clasificada al Parlamento Europeo". Y concluía: "El Acuerdo marco no es oponible antes el Consejo. El Consejo recurrirá al Tribunal de Justicia por cualquier acto o actuación del Parlamento Europeo o de la Comisión realizado en aplicación de las disposiciones de dicho Acuerdo marco que perjudique los intereses del Consejo o las prerrogativas que los Tratados le confieren".
