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La LPAC admite que antes de la iniciación de oficio de un procedimiento, el órgano competente instruya unas actuaciones previas que se describen como "un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el expediente" (art. 55).

La LPAC regula asimismo la posibilidad de que se adopten medidas provisionales (art. 56). En primer lugar, por el órgano competente las que resulten necesarias y proporcionadas antes de la iniciación del procedimiento. También puede adoptarlas el instructor del procedimiento, antes o después del inicio de este, de oficio o a instancia de parte, y de forma motivada.

En ambos casos, las medidas provisionales que pueden adoptarse están previstas en la LEC y son las siguientes:

  1. Suspensión temporal de actividades.
  2. Prestación de fianzas.
  3. Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad, el cierre temporal del establecimiento por estas u otras causas previstas en la normativa reguladora aplicable.
  4. Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en metálico por aplicación de precios ciertos.
  5. El depósito, retención o inmovilización de cosa mueble.
  6. La intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad que se considere ilícita y cuya prohibición o cesación se pretenda.
  7. Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se reclamen.
  8. La retención de ingresos a cuenta que deban abonar las AAPP.
  9. Aquellas otras medidas que, para la protección de los derechos de los interesados, prevean expresamente las leyes, o se estimen necesarias para asegurar la efectividad de la resolución.

Como límites a esta potestad se establecen los siguientes:

  1. No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes.
  2. Las medidas provisionales deberán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción.
  3. Las medidas provisionales se extinguirán cuando surta efectos la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente.

Iniciado el procedimiento, la Administración desarrollará los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los datos, en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. Estos actos se realizarán de oficio por el órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos (art. 78).

La constatación de hechos y datos, que es la función primordial de esta fase del procedimiento, se lleva a cabo mediante las alegaciones de los interesados, el trámite de información pública, los informes, las pruebas y el trámite de audiencia.

9.1.Alegaciones escritas y aportación de documentos, vista oral y trámite de información pública

Las alegaciones son afirmaciones de conocimientos de hechos y razonamientos jurídicos, en su caso, que formulan los interesados “en cualquier momento del procedimiento, y siempre con anterioridad al trámite de audiencia”.

Asimismo, podrán aportar documentos y otros elementos de juicio, a tener en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución (art. 76).

Vista oral y trámite de información pública. El trámite de vista oral, para el caso de alegaciones conjuntas, aún sin estar recogido en la LPAC, no impide al órgano instructor del expediente, configurarlo; y a este efecto reunir a los interesados en un solo acto, a la manera judicial, contrastar sus puntos de vista sobre los hechos, las pruebas practicadas y los fundamentos jurídicos que han de servir de soporte a la resolución. Al margen de esta regulación general, la vista oral está contemplada en el procedimiento de las reclamaciones económico-administrativas.

9.2.Información pública

De la misma naturaleza que el trámite de alegaciones puede considerarse el de información pública.

Mediante este trámite se llama públicamente a opinar sobre cuestiones de hecho, de ciencia o de derecho a cualquier persona, sea o no interesada en el procedimiento La información pública se abre cuando la naturaleza del procedimiento así lo requiere (art. 83).

Además, no es infrecuente que las regulaciones administrativas sectoriales impongan este trámite con carácter imperativo.

El trámite de información pública se anunciará en el BOE, de la CCAA, en el de la provincia respectiva, o en ambas, a fin de que cuantos tengan interés en el asunto puedan examinar el expediente o la parte del mismo que se acuerde.

La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del procedimiento. Sin embargo la comparecencia no otorga por sí misma la condición de interesado, no obstante quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la Administración una respuesta razonable.

9.3.Informes

Los informes son actuaciones administrativas a cargo, normalmente, de órganos especializados que sirven para ilustrar al órgano decisor. Se trata, sustancialmente, de manifestaciones de juicio, jurídicas o técnicas, pero nunca de voluntad, y por ello, no se consideran actos administrativos impugnables; únicamente podrán ser valorados como uno más de los presupuestos de la resolución final del procedimiento. Además, la LPAC (art. 81) autoriza al instructor para pedir los informes que sean preceptivos por disposiciones legales, todos los que se juzguen necesarios para resolver, es decir, informes facultativos.

Aparte de la distinción entre informes preceptivos y no preceptivos o facultativos la ley distingue entre informes vinculantes y no vinculantes, estableciendo, además, la presunción de que "salvo disposición expresa, los informes serán facultativos y no vinculantes".

Los informes serán emitidos por medios electrónicos y en el plazo de 10 días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor. La validez del acto podrá depender de que el informe preceptivo sea, según la distinción legal, determinante o no para la resolución del procedimiento.

En principio, el titular de la competencia decide libremente sin tener que atenerse a los términos del dictamen, salvo que la Ley lo califique de vinculante. Pero el informe tiene, sin embargo, una configuración diversa cuando es vinculante, pues entonces la voluntad del órgano decisor resulta hipotecada por la del emisor del informe, produciéndose un supuesto de competencia compartida, pero sin que el informe adquiera en este caso, la virtualidad propia de los actos administrativos, es decir, la presunción de la validez y la recurribilidad.

Los informes serán evacuados en el plazo que tengan señalados o en el de 10 días, pero de no emitirse en el plazo señalado, se podrán proseguir las actuaciones, cualesquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto cuando sean preceptivos y determinantes para la resolución del procedimiento.

9.4.La prueba

La prueba es aquella actividad que se desarrolla durante el procedimiento para acreditar la realidad de los hechos, y, en su caso, la vigencia y existencia de las normas aplicables, cuando lo uno y lo otro constituyen presupuestos ineludibles de la resolución que ha de dictarse. A estos efectos la LPAC establece que cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba no superior a 30 días ni inferior a 10. Asimismo, cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a 10 días.

La práctica de la prueba se desarrolla del modo siguiente: el instructor comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas, consignando en la notificación el lugar, fecha y hora, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan. En los casos en que, a petición del interesado, deban efectuarse pruebas cuya realización implique gastos que no deba soportar la Administración, esta podrá exigir el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidación definitiva, una vez practicada la prueba.

En cuanto a los medios de prueba, la Ley establece que "podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho, cuya valoración se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la LEC" (art. 77).

El instructor del procedimiento deberá acordar por sí mismo la práctica de las pruebas que crea oportunas, así como las que propongan los interesados, que sólo podrá rechazar cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.

Un medio de prueba muy generalizado lo constituyen las inspecciones a cargo de funcionarios. Al respecto, la LPA impone con rigor el principio de legalidad. A los efectos de la práctica de prueba u otras diligencias, los ciudadanos sólo están obligados a comparecer ante las oficinas públicas cuando así esté previsto en una norma con rango de ley (art. 40).

En Derecho Administrativo tampoco hay una respuesta genuina a la cuestión de la valoración de la prueba, por lo que resultan aplicables los criterios generales que se han impuesto en nuestro Derecho, que es el criterio de libertad de apreciación, más propio de los procesos penales. Este criterio se conoce como el de “apreciación conjunta de la prueba”.

La LPAC reitera este criterio de la valoración conjunta de la prueba al remitirse a los criterios establecidos en la LEC, precisando además que:

  1. En los procedimientos de carácter sancionador, los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las AAPP respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.
  2. Los documentos formalizados por los funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales correspondientes se recojan los hechos constatados por aquellos harán prueba de estos salvo que se acredite lo contrario.
  3. Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano administrativo, organismo público o Entidad de derecho público, se entenderá que este tiene carácter preceptivo.

Fundamental es la regla de carácter procesal que obliga a desarrollar e incluir en la propuesta de resolución lo relativo a la valoración de las pruebas practicadas cuando pueda constituir el fundamento básico de la decisión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible para la correcta evaluación de los hechos. En definitiva, frente al sistema tradicional de pruebas tasadas, se impone también aquí el criterio de la libre apreciación conjunta de las pruebas practicadas, pero exigiendo una motivación razonada sobre todas ellas.

9.5.El trámite de vista y audiencia

La LPAC dispone que una vez instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, el instructor habrá de poner el expediente de manifiesto a los interesados para que éstos puedan alegar y presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinentes.

Es éste un trámite obligado del procedimiento administrativo, tradicionalmente configurado como “esencialísimo y hasta sagrado”por reiterada jurisprudencia, ya que su omisión es considerada como causa de nulidad en cuanto produce la indefensión para los interesados. Sólo se puede prescindir del trámite de audiencia “cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado (art. 82).

La finalidad de este trámite, es facilitar al interesado el conocimiento de la totalidad del expediente para que pueda realizar una defensa eficaz y completa de sus intereses. Por ello, la vista o puesta de manifiesto de lo actuado tiene lugar al término del periodo de instrucción, inmediatamente antes de que se redacte la propuesta de resolución.

El plazo para examinar el expediente y formular alegaciones no puede ser inferior a 10 días ni superior a 15, pudiendo darse por realizado el trámite si antes del vencimiento los interesados manifiesten su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones.

9.6.Los términos y plazos

En la instrucción del procedimiento administrativo, como en los procesos judiciales, resulta fundamental la regulación de los plazos dentro de los cuales han de llevarse a efecto las actuaciones. La regla general es que “los términos y plazos obligan tanto a las autoridades y personal al servicio de las AAPP competentes para la tramitación de los asuntos, como a los interesados en los mismos”.

La LPAC introduce, como novedad, el cómputo de plazos por horas y la declaración de los sábados como días inhábiles (art. 30).

Cuando los plazos se señalen por horas, se entiende que estas son hábiles. Se consideran horas hábiles las comprendidas entre las 0:00 horas y las 23:59 horas, siempre que formen parte de un día hábil y se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate y no podrán tener una duración superior a 24 horas, en cuyo caso se expresarán en días.

Cuando se señalen los plazos por días, se entiende que estos son hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos y se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo.

Por último, si los plazos se fijan en meses o años, estos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la desestimación por silencio administrativo. El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Pero si el mes del vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comenzó el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.

Los interesados podrán solicitar, y serles otorgado, una ampliación de los plazos que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y no hay perjuicio de tercero. Asimismo, la Administración puede acordar excepcionalmente la ampliación del plazo establecido para la resolución del procedimiento mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes.

También es posible una reducción de los plazos establecidos cuando razones de interés público lo aconsejen, de oficio o a petición del interesado.

La presentación en los registros electrónicos podrá tener lugar todos los días del año durante las 24 horas y, a efectos de cómputo de plazo fijado en días hábiles, en lo que se refiere al cumplimiento de plazos por los interesados, la presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil siguiente, salvo norma en contrario.

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