Significado de actividad de prestación y clases de servicios públicos

La actividad administrativa de prestación es aquella por la que la Administración satisface directamente una necesidad pública mediante la prestación de un servicio a los administrados (transporte, abastecimientos, enseñanza, sanidad, etc.).

La actividad de prestación se denomina también de servicio público, un término polémico y polisémico al mismo tiempo. Polémico por la tensión político-ideológica que suscita entre quienes ven en los servicios públicos los males de la estatalización, la burocracia, el aumento del intervencionismo y del déficit público en contraste con la iniciativa y empresa privada, en no va más de la eficiencia económica y servicial.

Es también polisémico en cuanto por servicio público no se entiende exclusivamente una forma de la actividad administrativa, sino el conjunto de ella con independencia de que sea de prestación, de limitación o de fomento. En este sentido, la calificación que algunas leyes hacen de una actividad como de servicio público no habilita sólo para actividades de prestación, sino que constituye un título general de intervención que justifica la limitación de derechos, la sanción e, incluso, el fomento de la acción de los particulares. El término servicio público sirve también para designar una administración, un órgano administrativo.

1.1.Clases de servicios públicos

Determinadas prestaciones de interés general que los ciudadanos reciben del Estado derivan del ejercicio de funciones conectadas directamente a la soberanía, como la Justicia, la defensa nacional, la seguridad pública, las relaciones internacionales. Se habla entonces de servicios públicos uti universi, en contraposición a los servicios públicos uti singuli que son aquellos que se disfrutan individualizadamente, de forma que los usuarios puedan asumir todo o parte de su coste.

Dentro de los servicios uti singuli, podemos distinguir, según el objeto de la prestación, entre los servicios públicos económicos, que satisfacen necesidades relacionadas con la actividad económica, y los servicios sociales, en los que la actividad prestacional tiene por objeto inmediato al ciudadano, como ocurre con la sanidad, la educación, la cultura y la asistencia social.

Por la posibilidad de concurrencia con la actividad privada sobre el mismo objeto, los servicios públicos pueden estar en régimen de monopolio o en concurrencia con la actividad privada reglamentaria.

1.2.De la creación de los servicios públicos a su privatización

Sintetizando la evolución de los servicios públicos desde su nacimiento con la Monarquía absoluta hasta nuestros días, puede afirmarse que se está cerrando el ciclo vital de este poderoso instrumento de gobierno y administración. Construido en la Europa continental en los últimos siglos sobre la ideas de gestión directa por funcionarios, monopolio y carácter nacional, están desapareciendo en nuestros días por las contrarias ideas de privatización, libre competencia y globalización económica que socavan los fundamentos del Estado del Bienestar. Una señal más de la crisis de los Estados nacionales y del Derecho público.

1.3.El equivalente norteamericano del servicio público. El régimen de las public utilities

En los EEUU, carentes de una eficiente Administración central, pero con una sociedad enérgica y un capitalismo pujante, la satisfacción de las necesidades de interés general fue abordada desde empresas privadas a las que se impusieron por ley obligaciones públicas y un régimen riguroso en defensa de la libre competencia. Obviamente no bastaba con dictar leyes intervencionistas que impusieran a los operadores de las public utilities obligaciones de interés público, consistentes en prestar el servicio a todos los solicitantes, sin trato discriminatorio y mediante unos precios razonables, sino que era preciso crear organizaciones públicas garantizadoras de su aplicación. Con esta finalidad se crearon comisiones reguladoras ad hoc para cada sector, las agencias independientes, investidas de poderes reglamentarios, sancionadores y arbitrales.

Sobre estos operadores privados controlados por agencias o administraciones independientes, se está construyendo entre nosotros los servicios públicos económicos.

1.4.Los servicios compartidos entre la gestión pública y la privada

Para completar el panorama de cómo se satisfacen fines públicos es necesario referirse a dos aspectos significativos: la convergencia de organizaciones públicas y empresas privadas en determinadas materias (sanidad, educación y seguridad) y el surgimiento de un tercer sector de organizaciones que pretende satisfacerlas desde la filantropía, es decir, sin ánimo de lucro.

Con anterioridad al siglo XIX, la Iglesia católica había asumido en solitario o juntamente con la Corona la satisfacción de necesidades sociales de interés general. Así ocurrió en materia de educación y beneficencia, sin perjuicio de otras funciones, hoy claramente públicas, como el Registro Civil, antes registros parroquiales. La aparición del constitucionalismo y la separación Iglesia-Estado desplazó a la Iglesia de aquellos cometidos y, en su lugar, se organizaron servicios públicos, atendidos desde los presupuestos estatales, nutridos ya con los fondos provenientes de la desamortización de los bienes eclesiásticos y manos muertas.

En la actualidad, el sector público de gestión directa y empresas privadas concurren en la satisfacción de las necesidades educativas y sanitarias; modelo mixto adoptado también en la seguridad pública, donde empresas privadas de seguridad conviven con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.

1.5.Servicios públicos asistenciales y tercer sector

El estado social de nuestros días, más allá del aseguramiento para todos de estos infortunios frente a la enfermedad y la pobreza de solemnidad, se ha empeñado en combatir a través de lo que se ha venido en denominar acción social otras miserias de la condición humana (asistencia domiciliaria, drogodependencia, etc).

Al servicio de esta plúrima acción social, que ya contaba con la presencia de entes especializados (la ONCE, Cruz Roja, etc), las Comunidades Autónomas han asumido sus competencias en la materia, dictando leyes ad hoc y creando institutos de acción social o bienestar social.

En definitiva, la apelación a la sociedad civil supone una corrección de ciento ochenta grados de la política con que la beneficencia se inició en el Estado liberal: Un Estado sin recursos pero decidido a asumir directamente la gestión de los servicios sociales. Ahora vivimos un Estado débil pero con fuertes recursos que desparrama sus dineros sobre multitud de organizaciones privadas no lucrativas. Además de la preterición del sector lucrativo a favor del no lucrativo, el tercer sector disfruta del privilegio de trabajar con una financiación pública estable y, eventualmente, la cesión de bienes públicos de equipo para su afectación al servicio concertado; por el contrario la ONG ha de someterse a las potestades administrativas de planificación, coordinación e inspección.