Principios del régimen jurídico de las subvenciones públicas

4.1.Concepto amplio y estricto de subvención

La subvención, según la doctrina más autorizada (Fernández Farreres) debe distinguirse de otras ayudas económicas en función de las siguientes notas:

  1. La subvención es ante todo una atribución patrimonial a fondo perdido.
  2. De una Administración Pública como sujeto activo otorgante a favor de un particular.
  3. Afectación inicial de la atribución patrimonial al desarrollo de una actividad del beneficiario.

Sin embargo, la legislación española, como ahora la comunitaria, parte de un concepto más amplio de subvención que comprende toda clase de ayuda económica.

La Ley General Presupuestaria recoge tanto el concepto estricto de subvención “disposición gratuita de fondos públicos realizada por el Estado o sus Organismos autónomos a favor de personas o Entidades, públicas o privadas, para fomentar una actividad de utilidad o interés social o para promover la consecución de un fin público”, como el amplio “cualquier tipo de ayuda que se otorgue con cargo al Presupuesto del Estado o de sus Organismos autónomos y las subvenciones o ayudas financiadas, en todo o en parte, con fondos de la Comunidad Económica Europea”.

La concepción amplia de la subvención entendida como cualquier tipo de ayuda pública económica, directa o indirecta, perspectiva dominante en el Derecho comunitario, es la que rige para el control de la acción incentivadora desde la defensa de la libre competencia; la concepción estricta de la subvención, como disposición directa de capital público a favor de un tercero, es la base de partida para la aplicación del régimen de otorgamiento y control de las disposiciones directas de capital (Ley 38/2003) aplicable a todas las Administraciones Públicas.

A los efectos de esta ley, se entiende por subvención toda disposición dineraria realizada por una administración pública a favor de personas públicas o privadas, que cumpla los siguientes requisitos:

  1. Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.
  2. Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.
  3. Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública.

No están en el ámbito de esta ley las aportaciones dinerarias entre Administraciones Públicas.

4.2.Naturaleza jurídica de la subvención

En cuanto a su naturaleza jurídica, la relación jurídica que se crea con el otorgamiento de la subvención se califica como jurídico-administrativa y la litigiosidad que engendra es competencia de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa.

Cierto que en la regulación de las ayudas públicas económicas se pueden encontrar elementos y perfiles contractuales, sobre todo cuando se hacen en el seno de un convenio, pero no es menos cierto que la mecánica operativa y su régimen jurídico es más cercano al del acto unilateral.

4.3.Los principios del régimen jurídico de las subvenciones publicas

La LGS obliga a las Administraciones Públicas a concretar en un plan estratégico los objetivos y efectos que se pretenden, entre otros aspectos. El otorgamiento de subvenciones se ajustará a los principios de publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación. Consecuentemente, el otorgamiento se condiciona a la aprobación y publicidad de las bases, a la existencia de crédito, a la tramitación del procedimiento de concesión, a la fiscalización previa de los actos administrativos de contenido económico, y a la aprobación del gasto por el órgano competente.

Otro principio capital debiera ser el de riesgo compartido, que impide considerar la subvención como pura donación que libere al beneficiario de todo riesgo o aportación de capital propio a la actividad subvencionada. Sin embargo la Ley es equívoca a este respecto.

Por último, la ayuda o subvención debe respetar la libre competencia entre los operadores económicos del sector sin crear situaciones de desigualdad entre unos y otros.

4.4.El beneficiario de la subvención

Tendrá la consideración de beneficiario de subvenciones la persona que haya de realizar la actividad que fundamentó su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión.

Cuando se prevea expresamente en las bases reguladoras, podrán acceder a la condición de beneficiario las agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, las comunidades de bienes o cualquier otro tipo de unidad económica o patrimonio separado que, aun careciendo de personalidad jurídica, puedan llevar a cabo los proyectos, actividades o comportamientos o se encuentren en la situación que motiva la concesión de la subvención.

Cuando se trate de agrupaciones de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas sin personalidad, deberán hacerse constar expresamente, tanto en la solicitud como en la resolución de concesión, los compromisos de ejecución asumidos por cada miembro de la agrupación, así como el importe de subvención a aplicar por cada uno de ellos, que tendrán igualmente la consideración de beneficiarios. En cualquier caso, deberá nombrarse un representante único de la agrupación, con poderes bastantes para cumplir las obligaciones que, como beneficiario, corresponden a la agrupación.

La LGS establece una serie de circunstancias que impiden acceder a la condición de beneficiario:

  1. Haber sido condenado a la pena de pérdida de la posibilidad de obtener ayudas públicas o por delitos de prevaricación, cohecho, malversación de caudales públicos, tráfico de influencias, fraudes y exacciones ilegales o delitos urbanísticos.
  2. Haber solicitado la declaración de concurso voluntario, haber sido declarado insolvente, hallarse declarado en concurso (salvo convenio), estar sujeto a intervención judicial o haber sido inhabilitado conforme a la Ley Concursal.
  3. Haber sido declarado culpable en cualquier contrato con la Administración.
  4. Estar incurso en alguno de los supuestos de la Ley 3/2015, de la Ley 53/1984 o de la Ley Orgánica 5/1985.
  5. No hallarse al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias o frente a la Seguridad Social.
  6. Tener la residencia fiscal en un paraíso fiscal.
  7. No hallarse al corriente de pago de obligaciones por reintegro de subvenciones en los términos que reglamentariamente se determinen.
  8. Haber sido sancionado a la pérdida de la posibilidad de obtener subvenciones.
  9. No podrán acceder a subvenciones las agrupaciones cuando concurra alguna de las prohibiciones anteriores en cualquiera de sus miembros.
  10. Las prohibiciones de obtener subvenciones afectarán también a aquellas empresas de las que pueda presumirse que son continuación de otras empresas en las que hubiesen concurrido aquellas.

Son obligaciones del beneficiario:

  1. Cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones.
  2. Justificar ante el órgano concedente o la entidad colaboradora, el cumplimiento de los requisitos, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad objeto de la subvención.
  3. Someterse a las actuaciones de comprobación.
  4. Comunicar al órgano concedente o la entidad colaboradora la obtención de otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos que financien las actividades subvencionadas.
  5. Acreditar que se halla al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social.
  6. Disponer de los libros contables, registros y demás documentación debidamente auditados.
  7. Conservar los documentos justificativos.
  8. Dar la adecuada publicidad del carácter público de la financiación.
  9. Proceder al reintegro de los fondos percibidos en los supuestos previstos en la Ley.