Clases de actividad administrativa

La ordenación de las normas administrativas y su estudio se ha venido configurando sobre la idea del fin público último a que tales normas atendían o sobre la clase de materia que regulaban. De aquí que la clasificación más común de la llamada “parte especial” atendiera a los diversos sectores de la actuación o intervención administrativa: orden público, asuntos exteriores, comercio, agricultura, industria, sanidad, educación, etc.

Aparte de esa clasificación por los fines, sectores o materias sobre los que incide la norma administrativa, es preciso disponer también de otros criterios que permitan sistematizar, dentro de cada sector o materia (orden público, sanidad, etc), las normas que la rigen. Para ello se atiende al efecto que la actividad administrativa causa en la libertad y derechos de los particulares, distinguiéndose entre:

  1. Actividad de limitación o de policía: restringe la libertad, los derechos o la actividad de los particulares.
  2. Actividad de fomento o incentivadora: Estimula mediante premios o apoyos el ejercicio de la actividad de los particulares para que oriente ésta al cumplimiento de fines de interés general.
  3. Actividad de prestación o de servicio público: La Administración suministra prestaciones a los particulares (sanidad, educación, transporte etc.).

Pero estas tres formas de la actividad administrativa (actividad de policía, fomento y servicio público), no agotan la realidad de la actividad de la Administración, puesto que en nuestro Derecho la Administración ha sido investida de funciones de indudable carácter judicial, de tipo sancionador y arbitral, que no encajan en el concepto de actividad de limitación o de policía.

Parece obligado separar la llamada actividad administrativa de limitación o de policía de la:

  1. Actividad sancionadora: es distinta de la actividad de limitación o de policía, puesto que no se limitan derechos de los particulares, pues toda actividad sancionatoria presupone una infracción o conducta antijurídica del destinatario de la sanción, lo que impide decir que se está limitando su derecho (no hay limitación jurídica donde hay conducta contraria a Derecho). La actividad sancionadora tiene naturaleza garantizadora de cualquier otro tipo de actividad administrativa y tiene un carácter cuasi-judicial de la misma naturaleza que la represiva penal, y que sólo por razones históricas y circunstanciales se ha atribuido a la Administración.
  2. Actividad arbitral de la Administración: con este concepto se pretende acoger la actividad administrativa de mediación entre los intereses y derechos de los particulares, actividad que ni fomenta, ni da pretensiones, ni sanciona, ni limita derechos, sino por la que la Administración decide o arbitra entre pretensiones contrarias de los particulares, actuando como verdadero árbitro mediador. También tiene naturaleza cuasi-judicial, porque la Administración actúa en alguna forma como juez civil y el acto administrativo cumple funciones similares a la sentencia.

Estas formas de actividad administrativa operan en todos los campos de intervención de la Administración, aunque pueden estar presentes en distinta medida (ej. en el orden público actúan fundamentalmente las formas de limitación y de sanción pero no tanto las de fomento). También es posible alcanzar un mismo fin público con diversas formas de intervención, que se pueden combinar y sustituir unas por otras, en lo que se ha llamado principio de intercambiabilidad de las técnicas de intervención administrativa. La Administración, por ejemplo, para conseguir un grado digno de asistencia sanitaria puede fomentar con subvenciones los hospitales privados o crear sus propios servicios públicos hospitalarios.