Problemas generales y clases de órganos consultivos

Los órganos con competencia resolutoria, órganos activos, necesitan del apoyo técnico de otros para preparar sus decisiones, desarrollándose la actividad consultiva a través de técnicas de diversa naturaleza, en función de la estructura de los órganos que la cumplen (unipersonal y colegial, estable y transitoria) y de la forma de comunicación con el órgano activo al que asesoran (directa o inmediata, o a través de un procedimiento formalizado).

Se observa que la posibilidad para los órganos activos de solicitar consultas y asesoramiento, opiniones formales o informales (de otros órganos o de los administrados) está originando fenómenos patológicos cuya consecuencia más visible es una cierta paralización de la acción administrativa. Se viene observando que la resistencia a tomar decisiones, las maniobras dilatorias (ej. la creación de comisiones), la inercia y la lentitud, son defectos indiscutibles de las Administración contemporáneas. En parte se debe a la necesidad real o simulada, de asistencia y asesoramiento que parecen padecer los órganos de decisión y tras la que, muchas veces, se oculta el miedo a la responsabilidad que se intenta eludir, retrasar o compartir, so pretexto de una mayor estudio, de la consulta a otros órganos, audiencias, encuestas, etc. De la consulta-información, se está pasando a la consulta-negociación y, hay que añadir una búsqueda obsesiva por la omnirrepresentación, de la unanimidad, del consenso, causa de la parálisis que se observa en muchas instituciones.

Entre las técnicas consultivas clásicas destaca la colegialidad (potenciada desde la Administración napoleónica), en aplicación del principio de que “deliberar y juzgar es función de muchos y ejecutar es función de uno solo”, así como por las correspondiente separación entre órganos activos y consultivos. La estructura consultiva colegial suele implicar un cierto distanciamiento entre el órgano consultado y el asistido, que se comunican a través de un procedimiento formalizado. La petición de la consulta y el dictamen se producen por escrito, incorporándose al expediente o al procedimiento en que se han producido. La razón de este formalismo es porque estos órganos cumplen una función asesora y una función de garantía respecto de los administrados, ya que la estructura colegial debe ser neutral, necesaria, además, porque el órgano colegiado consultivo ejerce, a veces, funciones judiciales.

Distintos son los órganos consultivos de apoyo inmediato que asesoran a los órganos operativos sin seguir un procedimiento formalizado. El informe y la petición de asistencia puede manifestarse oralmente o por escrito. Aunque se compongan de varias personas, la estructura de estos órganos no es colegial sino jerárquica (un Jefe y varios subordinados), no produciéndose votaciones que lleven a la formulación del informe como expresión del parecer conjunto. A este tipo de organización consultiva responden, los Estados Mayores en la Administración Militar y los Gabinetes de los Ministros en la Administración Civil (personas de su confianza, funcionarios o no, que aquél nombra y que cesan con él), así como las asesorías jurídicas y económicas, entre otras.