Problemática constitucional de la Administración independiente

En casi todos los países las Administraciones independientes son, salvo en Inglaterra, constantemente cuestionadas desde el punto de vista de su constitucionalidad: "porque las autoridades administrativas son autoridades estatales, no son, o no pueden se exteriores al Estado" (Moderne).

7.1.En el Derecho comparado

En EEUU el nacimiento mismo de las agencias independientes ha sido acompañado por la polémica, pues la Constitución americana no se refiere a las Administraciones independientes. Los constituyentes imaginaban una constitución mínima concentrada en algunos departamentos ministeriales, bajo la dirección del presidente.

El art. II de la Constitución confiere al presidente el derecho de obtener los informes sobre el funcionamiento de cualquier departamento y le encarga velar por la ejecución de la leyes, tales poderes de información, supervisión y coordinación se ejercitarían sobre las Administraciones independientes por medio del Office of Management and Budget, una oficina de presupuestos, que puede alterar sus créditos.

El TS dicta en 1986 la capital Sentencia de Booswsher, que declara inconstitucional que el Congreso se reserve un control sobre agentes o personas a quienes corresponde la ejecución de una ley, como intrusión en la función ejecutiva por el legislador que la Constitución no permite. En definitiva, las agencias independientes de tipo de la Interstate Commerce Commission y Federal Trade Commission comienzan a ver cuestionada su constitucionalidad, que se apoyaba pacíficamente en una sentencia, Humphrey's Executor de 1935, que había consagrado la independencia de los Commissioners frente a los poderes revocatorios del Presidente.

No muy distinto fue el caso de Francia. Ante el Consejo Constitucional francés la problemática que se presenta no es la orgánica de la independencia del ejecutivo, sino la funcional, es decir, la relacionada con los poderes o facultades que se atribuyen a estos organismos.

En Alemania Federal, el problema se plantea en relación con la particular posición de la Bundesbanck, que se ha intentado justificar sobre la base de disposiciones constitucionales y, en particular, sobre el art. 88 de la Constitución de 1978, que dispone que "la Federación creará un Banco monetario y emisor con carácter de Banco Federal". Este artículo, interpretado de una cierta manera, permitiría conciliar la independencia funcional y la independencia orgánica de la institución o, al menos, servir de punto de apoyo a la autonomía tanto como a la dependencia. La tesis no es unánime admitida.

7.2.En el Derecho español

Los textos constitucionales españoles no fueron en el pasado explícitos sobre la dependencia de la Administración del Gobierno, al que no hacía responsable del conjunto de la Administración, dándolo por supuesto.

El art. 97 CE vigente refuerza y clarifica notablemente el papel constitucional del Gobierno que "dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la Defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las Leyes". Esta dirección implica, en principio, la libre designación y remoción de los titulares de los órganos directivos de todas las organizaciones que formalmente integran la Administración Pública.

La autolimitación de los poderes del Gobierno sobre la Administración y los servicios públicos y de la correspondiente responsabilidad no puede excusarse o justificarse en que sus poderes o responsabilidades se trasladan a otro de los poderes del Estado, el legislativo, pues no sería incurrir en otro motivo de inconstitucionalidad, dada la incapacidad del poder legislativo para asumir la gestión o cualquier tipo de responsabilidad en la gestión de los servicios públicos. Las CCGG, tienen competencia para el ejercicio de la potestad legislativa (art. 66.2), el control del Gobierno (arts. 66 y 76), y en todo caso, competencias tasadas, para nombrar a los responsables de los poderes públicos, como ocurre con los miembros del CGPJ (art. 122) o los magistrados del TC (art. 159), y de aquellas otras instituciones que, por ser comisionados del Legislativo, como el Defensor del Pueblo (art. 54), o depender directamente de las CCGG, como el TCu (art. 135), sus respectivas leyes orgánicas, con total congruencia, han atribuido a las Cortes la facultad de nombramiento de los titulares de sus órganos.

Hay, en fin, otra razón para rechazar en el constitucionalismo español la técnica de las Administraciones independientes: la CE obliga a todas las AAPP a servir con objetividad los intereses generales y a organizar todo el sistema de función pública con arreglo a reglas que garanticen la imparcialidad de los funcionarios en el ejercicio de sus funciones (art. 103). No cabe, por ello, que unas Administraciones sean más objetivas y neutrales que otras por razón de la función que desempeñan, pues todas deben serlo por igual, y es responsabilidad del Gobierno que se respete la independencia administrativa constitucionalmente garantizada. Por el contrario, admitir que determinadas funciones o servicios públicos exigen garantías especiales contra el Gobierno, limitando sus poderes de dirección y su responsabilidad, es tanto como aceptar que en el común de ellas la objetividad y la imparcialidad no se respeta.