Supuestos de autonomía institucional constitucionalmente garantizada

Evidentemente, no todos los órganos que cita la CE, al margen del Poder Judicial y del Parlamento, pueden ser catalogados como Administraciones independientes. Así, del defensor del Pueblo o del TCu, cuya función es, justamente la de controlar a la Administración con clara vocación de dependencia del poder legislativo por expreso mandato de la CE, no puede postularse el control y la responsabilidad del Gobierno. Por ello quedan fuera.

También hay que marginar como Administración independiente al Consejo de Estado, según la CE: “supremo órgano consultivo del gobierno”, no diciendo nada sobre su independencia o neutralidad. La Ley Orgánica otorga al Gobierno las facultades de nombramiento del Presidente y de los Consejeros Permanentes y Electivos. A pesar de que el Presidente es destituido discrecionalmente por el Gobierno, es un órgano independiente porque los Consejeros Permanentes no pueden ser removidos de por vida ni los electivos en un plazo de cuatro años. No obstante, la consideración de que el Consejo es más un órgano de control que consultivo y que comparte poderes decisorios con el TS en materia de resolución de conflictos de atribuciones entre la Administración y los Tribunales, justificaría su incardinación en la categoría de los órganos constitucionales.

Respecto al Consejo Económico y Social, previsto en el art. 131 CE, podría cuestionarse si puede ser o no una Administración independiente. “El Gobierno elaborará los proyectos de planificación, de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las CCAA y el asesoramiento y colaboración de los Sindicatos y otras organizaciones profesionales, empresariales y económicas. A tal fin se constituirá un Consejo, cuya composición y funciones se desarrollarán por Ley”. Según la Ley de Creación del Consejo de 1991, el Consejo se compondrá de 60 miembros y un Presidente nombrado por el Gobierno. Un tercio lo nombran a propuesta de los sindicatos y otro tercio las patronales. El mandato de cuatro años renovables. El carácter de órgano consultivo descarta su asimilación a las Administración independientes que, ordinariamente gestionan un servicio o ejercen funciones públicas con responsabilidad externa respecto de terceros.

Los Colegios Profesionales (art. 36 CE) se sitúan más cerca de las Administración independientes. En materia de disciplina y organización profesional la CE ha optado, frente a la posibilidad de organismos controlados y dependientes de la Administración, por la independencia que comporta la Administración corporativa. Esta previsión constitucional descarta cualquier problema de constitucionalidad, al haber sido exonerada explícitamente de la obediencia directa del ejecutivo.

En el caso de las Universidades, en cumplimiento del art. 27.10 CE (“se reconoce la autonomía de las Universidades en los términos que la Ley establezca”), la LO de Universidades 6/2001 atribuye al Gobierno de cada Universidad a diversos órganos: Claustro Universitario, Junta de Gobierno y Rector, todos elegidos por los miembros de la comunidad universitaria (profesores, personal no docente y alumnos). Los miembros son nombrados y cesados sin intervención del Gobierno ni del de las CCAA de que dependen la mayoría, salvo la UNED, competencia del Estado. A su vez, entre cada Universidad y el Gobierno de la Nación o de la CCAA, se interponen los Consejo Sociales, con competencias para aprobar los presupuestos, programación y supervisión de las actividades de carácter económico y de rendimiento de los servicios.

El respeto a la autonomía universitaria ha llevado a crear una Administración independiente, el Consejo de Coordinación Universitaria, que la LOU define como “máximo órgano consultivo y de coordinación del sistema universitario”. Presidido por el Ministro de Educación y Ciencia y compuesto por responsables de la enseñanza universitaria de las CCAA, Rectores de las Universidades públicas y privadas y 21 miembros, nombrados por cuatro años entre personalidades de la vida académica, científica, cultural, profesional, económica y social, designados siete por el Congreso de Diputados, siete por el Senado y siete por el Gobierno. Entre los vocales designados por el Gobierno, podrán figurar también miembros de la AGE.

A través de lo expuesto se comprueba que la organización de cada Universidad responde a la idea del sindicalismo o corporativismo funcionarial con la idea de participación social a través de la representación de los usuarios (alumnos) en los órganos universitarios y de otras Corporaciones en los Consejos Sociales (ej. sindicatos). El Estado y las CCAA pagan pero no mandan, tampoco son políticamente responsables, lo que sitúa a la Universidad fuera del sistema de representación democrático.

En cuanto a la organización del sistema universitario, el Consejo de Coordinación podría calificarse de órgano consorcial obligatorio, pero sin personalidad, en el que participan el Gobierno, las Universidades, las CCAA, el Congreso y el Senado. En todo caso, el ejecutivo poco tiene que decir y responder por el funcionamiento de este organismo.

El Consejo de la Juventud de España es otro supuesto de organización autogestionaria de un organismo público que pudiera tener un fundamento constitucional, creado por Ley 18/1983, que pretende desarrollar el art. 48 CE (“los poderes públicos promoverán las condiciones para la participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural”). Este Consejo es una Entidad de Derecho público con personalidad jurídica y patrimonio propio y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines (fomento del asociacionismo juvenil) y en colaboración con la Administración. Los órganos rectores, la Asamblea y la Comisión Permanente, están formados exclusivamente por los delegados de las diversas asociaciones (ninguno por el Gobierno), que pueden ser miembros del Consejo, en número variable y según el grupo en que se clasifican y en función del número de afiliados y ámbito de implantación.

Otro supuesto de Administración independiente es el Ente Público RTVE, modelo seguido por las televisiones autonómicas y cuyas singularidades organizativas se intentan justificar en el art. 20.3 CE (“La Ley regulará la organización y el control parlamentario de los medios de comunicación social dependientes del Estado o de cualquier Ente público y garantizará el acceso a dichos medios de los grupos sociales y políticos significativos, respetando el pluralismo de la sociedad y de las diversas lenguas de España”).

La intervención del poder legislativo en la organización y control ha resultado tan determinante que pudiera calificarse a RTVE como un servicio público parlamentario. El Estatuto de Radio y Televisión (1980), configuró a RTVE como un órgano supremo del Ente al Consejo de Administración, formado por 12 miembros, elegidos por mitad y por mayoría de 3/5, el Congreso y el Senado. Consejo de Administración que también lo es de las Sociedades gestoras (RNE y TVE), ostentando sobre éstas y el Ente Público las más importantes facultades (presupuestos, Memoria anual, plantillas, etc). La responsabilidad y presencia del Gobierno se articulaba a través de la facultad para nombrar al Director, que también ejercía funciones directoras sobre las sociedades gestoras.

La Ley 17/2006 de la Radio y la Televisión estatal modifica la anterior y crea la Corporación RTVE, sociedad mercantil estatal que dispone a su vez de dos sociedades filiales mercantiles encargadas de la prestación directa del servicio público: la Sociedad Mercantil Estatal Televisión Española y la Sociedad Mercantil Estatal Radio Nacional de España, en el ámbito de los servicios de radio, conexos e interactivos.

La gestión de la Corporación RTVE corresponde a una Consejo de Administración, con 12 miembros de designación parlamentaria: 4 por el Senado y 8 por el Congreso, de los que 2 serán propuestos por las centrales sindicales estatales más representativas y con representación en la Corporación y en sus sociedades. Los miembros del Consejo contarán con la suficiente cualificación y experiencia para el desempeño sus responsabilidades, con mandato de seis años, salvo en su primera formación, con renovaciones trienales por mitades. Sometidos al Derecho mercantil, salvo materias detalladas por Ley; con reglas especiales de responsabilidad, comprendida la posibilidad de cese en caso de gestión económica gravemente perjudicial. El Congreso designará de entre los miembros al Presidente de la Corporación y del Consejo, quien desempeñará la dirección ejecutiva de acuerdo a las instrucciones establecidas por el Consejo. Con ello el Gobierno pierde la facultad de nombrar al director.

Este diseño organizativo no parece ser el querido por la CE, que obliga únicamente al respeto del pluralismo de la sociedad en la acción gestora, lo que no es incompatible con la dependencia de un servicio del Gobierno; de otra parte, solamente se prevé un especial refuerzo del control parlamentario. Justamente esta previsión es la que hace constitucionalmente inviable la actual fórmula, ya que dicho control no se compagina con el hecho de hacer a las CCGG la verdadera responsable de la gestión del Ente por nombrar a sus gestores, pues cualquier posterior censura sobre éstos en aras del control, se vuelve en autocensura de las CCGG por culpa in eligendo.

Parece que se han seguido fórmula extranjeras de parlamentarización del servicio (italianas) sin reparar en el sentido de nuestro propio precepto constitucional. Nuestra Constitución no atribuye al legislativo más nombramientos de titulares de organismos públicos a las Cortes que aquellos que el propio texto contempla directa o indirectamente (CGPJ, Defensor del Pueblo y miembros del Tribunal del Cuentas implícitamente, como órganos auxiliares del Parlamento para el control del ejecutivo).