Génesis de las Administraciones independientes

La proliferación actual de las Administraciones independientes no responde a nuestra tradición administrativa más reciente, al menos a la centralista burocrática que con el modelo napoleónico se instaura en el continente europeo. Parece evidente su progenie anglosajona, como asimismo que su actual desarrollo esté directamente inspirado en el modelo de las agencias independientes de los EEUU.

2.1.Los Quangos ingleses

Todo lo que en la Administración continental es objeto de la actividad ministerial o de establecimientos públicos u organismos autónomos de las más variadas clase se articula en buena medida como Administraciones independientes con la pretensión de asegurar una gestión neutral y profesional con participación de la sociedad.

Falta en Inglaterra una rígida estructura departamental y aunque los ministerios de Finanzas y de la Salud y la SS se asemejan, a sus homólogos continentales, este parecido es, a juicio de Machin, engañoso porque se respeta el principio de relativa autonomía de los especialistas.

Los Quangos no responden a rasgos uniformes y precisos y en las relaciones oficiales de 1978, no se describen genéricamente sus formas de funcionamiento, ni aparecen investidos de funciones homogéneas, las cuales, por el contrario, son de lo más variadas: consultivas, de gestión de fondos públicos, de difusión de informaciones, de arbitraje, y de decisión ejecutiva o de poderes cuasi judiciales.

La autonomía de los Quangos se concibe como una cuestión sociológica más que jurídica. Se confía en el prestigio aristocrático, profesional o científico de sus miembros, pero estos son nombrados y destruidos por el ejecutivo, sin que se planteen problemas formales sobre la atribución de este poder. En cuanto a su autonomía varía según la importancia de las funciones, el coste del sistema, el grado de antigüedad.

El porvenir de los Quangos es incierto. Su multiplicación, las carencias del control ministerial, el hecho de que hayan sido creados al servicio de finalidades a veces non sanctas, como de reclutar personal sin pasar por los procedimientos normales de selección del Civil Service , la sospecha, a veces certera, de que los dirigentes laboristas han estimulado el crecimiento de su número, y, peor aún, que han colonizado muchas de estas instituciones, los ha convertido en instituciones bajo sospecha.

2.2.Las agencias o comisiones independientes en los EEUU

Estas agencias responden a un sistema organizativo homogéneo y han sido creadas por Leyes del Congreso norteamericano como órganos colegiados destinados a gobernar un determinado sector de la vida económica, cuyos gestores, que no pueden ser libremente destituidos por el presidente, ostentan, además de las ejecutivas, funciones cuasilegislativas y cuasijudiciales. La importancia de estas funciones, sustraídas a los poderes legislativo y judicial, es lo que explica que se les otorgue esa independencia que les permite resistir en parte al poder presidencial.

La eficiencia de las Administraciones independientes se trata de asegurar, como en Inglaterra, con la competencia técnica de los Commissioners, pero no se pone el énfasis en su apoliticidad, que en EEUU se reconoce frontalmente como inevitable, aun cuando se intenta paliar prohibiendo que la mitad más uno de los Commissioners pertenezca al mismo partido político.

La organización interna de las comisiones independientes es compleja: se basa en un staff de Commissioners de número variable, bajo cuya dependencia opera un vasto aparato. Las funciones se reparten entre los Commissioners.

Las agencias independientes desarrollan competencias normativas, ejecutivas y cuasijudiciales.

2.3.Alemania

El interés del Derecho alemán en torno a las Administraciones independientes radica en que este país se produce un diagnóstico precoz de su existencia y, al tiempo, muy encontradas opiniones en torno a su constitucionalidad.

Acerca del Banco Federal, paradigma alemán de la administración independiente, el art. 88 de la Ley Fundamental de Bonn únicamente señala que "la Federación creará un Banco monetario y emisor con carácter de Banco Federal". Desde este precepto es muy difícil definirlo como órgano constitucionalmente independiente, cuestión que quedó remitida a la legislación ordinaria, a diferencia de la regulación constitucional del TCu en que se impuso efectivamente esa independencia en la Constitución (art. 114.2 GG).

2.4.Francia. Las autoridades administrativas independientes

Francia responde más fielmente al modelo centralista y burocrático estricto, cuasimilitar, y en la que hasta lo años setenta no se había oído hablar de Administraciones independientes, se dieron en el pasado movimientos doctrinales que postularían la encomienda de funciones y servicios públicos a organismos con una relativa o completa autonomía frente al Gobierno.

A las Administraciones independientes tienen una potestad sancionadora de la Administración, inadmisible, a diferencia de lo que pasa en España, con carácter general en el Derecho francés para la Administración común. Se admite así que algunas Administraciones independientes impongan sanciones pecuniarias muy altas, además de las que inciden sobre actos administrativos favorables, como la retirada o suspensión de autorizaciones y otros títulos habilitantes, el cierre de establecimientos, la prohibición de ejercer ciertas actividades, el decomiso o la publicidad de la sanción mínima.

El Consejo de Estado define a las autoridades administrativas independientes como aquellas que actuando en nombre del Estado y disponiendo de un poder real no dependen de la autoridad del Gobierno.

En cuanto a las misiones encomendadas el Consejo se distinguen cinco principales:

  1. Funciones de mediación.
  2. De protección de libertades públicas
  3. De evaluación pluridisciplinar de pericias.
  4. Garantía de imparcialidad en el ejercicio del poder público.
  5. Regulación de sectores económicos.

Las autoridades administrativas independientes se enfrentan en Francia, a juicio del Consejo, a tres grandes problemas:

  1. Problemas de su inserción en el marco jurídico constitucional.
  2. De funcionamiento y ejercicio de sus funciones.
  3. De su control gubernamental.

2.5.Italia

Los primeros en reclamarse Administraciones independientes fueron los defensores cívicos o defensores del pueblo de las diversas regiones. A estos ha seguido la creación del Garante dell editori. Se trata de una autoridad llamada a asegurar la continuidad de las acciones del Parlamento sobre la actuación de las leyes de reforma de la prensa. Su misión es garantizar la plena transparencia del sector de la información, a través de acciones de vigilancia sobre la titularidad y la transparencia de las empresas editoriales, de periódicos o revistas, para garantizar que la información llegue a los ciudadanos.

Al modelo de Administración independiente responde también el Instituto para la Vigilancia de los Seguros Privados (ISVAP). Su función se extiende a la gestión técnica, financiera y patrimonial de las empresas que ejercen actividad aseguradora, el examen y la verificación de sus balances y la vigilancia sobre la observancia de las leyes del seguro, garantizando la eficiencia, la estabilidad y la solvencia de los aseguradores, a través de una facultad de investigación que puede concluir con diversas propuestas al Ministerio de Industria y Energía, incluso al nombramiento de un comisario.

Las especialidades del mundo bursátil han llevado a la creación de la Commissione Nacionale per la Societa e la Borsa.

También se encuentran en la categoría de independientes: la Comissione di garanzia sullo sciopero nei servici pubblici essenziali, la Commissione di vigilanza sui fondi pensione, la Autorita per i servici di publica, la Autorita garante delle comunicazioni.