Precisiones conceptuales sobre Administraciones independientes

Al lado de la Administración institucional común, constituida por una constelación de organismos personificados, pero sujetos política y jurídicamente al control del Gobierno, que nombran y destituyen libremente a sus gestores, el ordenamiento regula otras organizaciones especializadas con pretensiones de independencia política y jurídica. Fuera de nuestras fronteras se han denominado “autoridades reguladoras” o “agencias independientes”.

La “independencia” es aquí respecto del poder ejecutivo, del Gobierno, se alcanza privándole o limitándole el poder de nombramiento o destitución de los directivos. Se trata de una cierta independencia orgánica, antesala a la funcional.

Técnicas limitadoras del poder absoluto de nombramiento:

  • exigencia de pluralismo en las instancias de nominación.
  • inclusión de cláusulas o requisitos para despolitizar los nombramientos de los directivos (exigencia de condiciones, particular capacidad profesional, etc).
  • Imposición del principio de colegialidad en la toma de decisiones.
  • Establecimiento de plazo de duración del mandato de los órganos directivos, o de una lista de motivos por los que puede acordarse la destitución.

En las administraciones independientes sus directivos están blindados frente a la jerarquía del gobierno y por ello pueden desconocer sus órdenes y directrices sin el riesgo de ser cesados.

Las limitaciones al poder gubernamental son, a veces, simple autolimitación del ejecutivo a favor de los titulares de los órganos (caso del Banco de España o de la Comisión Nacional del Mercado de Valores: respetar a los nombrados por un plazo de cuatro años). En otros casos la limitación beneficia al poder legislativo, al que se inviste de poderes de nombramiento que pierde el ejecutivo (caso del Consejo de RTVE); o al poder judicial, porque los nombramientos se reservan a quienes ostentan la condición de Jueces o Magistrados (caso de la Administración electoral), o, las favorecidas son otras AAPP territoriales, CCAA o Municipio, u otros entes a los que se llama a participar en un organismo fundamentalmente estatal (caso de las Autoridades Portuarias).

Desde una perspectiva material, no se trata de creer ingenuamente que allí donde la Ley condiciona el poder de nombramiento o destitución del Gobierno se opera por este solo dato la independencia respecto de éste (a tener en cuenta: afinidades con quien los nombra, influencia en los titulares de estos organismos “independientes”, ventajas con las que el gobierno puede seducirlos: promoción, etc.).

En definitiva, “independencia” quizás es una expresión excesiva para aplicarla a unos organismos y a sus titulares que no pueden ir muy lejos sin el concurso del Gobierno.

En España, el primer organismo al que la Ley llamó independiente, la Junta de Energía Nuclear, lo fue por razones de seguridad. Administraciones independientes serían aquellas que correspondiendo por naturaleza a la órbita de las funciones o servicios del poder ejecutivo, sus cúpulas u órganos directivos son sustraídos a la dirección del Gobierno, al que se limitan los poderes de nombramiento o destitución de los gestores, creando un centro propio de imputación de responsabilidad y, al tiempo, liberando al Gobierno de su responsabilidad política.

El grado de “independencia” no debería tener relación con la aplicación de un régimen de Derecho público o privado, pues la aplicación de éste no le presta una mayor neutralidad ni independencia. Sin embargo, es frecuente aprovechar la coartada de la necesidad de independencia funcional como excusa para huir del Derecho público, en especial de los procedimientos de selección de contratistas y del régimen funcionarial, en beneficio de la contratación laboral del personal directivo con el fin de asegurar mayores retribuciones y discrecionalidad en los nombramientos.

La cuestión político-constitucional que plantean estos organismos es que no pueden considerarse al Gobierno políticamente responsable de su funcionamiento. Esta técnica organizativa es difícilmente compatible con el art. 97 CE, que establece el control de toda la Administración por el Gobierno, imputándole toda la responsabilidad política por su funcionamiento. Visto el fenómeno de otra manera: a estos organismos no les afecta directamente las elecciones: cambia el Gobierno y el nuevo puede cambiar los titulares de todos los órganos y entes que dependen de una Administración, menos los de aquellos que están blindados como agencias, autoridades o administraciones independientes.