Clases de entes institucionales estatales

La LRJSP (art. 84) considera integradas en el sector público institucional estatal los organismos públicos vinculados o dependientes de la AGE, los cuales se clasifican en Organismos autónomos, Entidades Públicas Empresariales, las autoridades administrativas independientes, sociedades mercantiles estatales, consorcios, fundaciones del sector público, fondos sin personalidad jurídica y, en fin, las universidades públicas no transferidas.

Todas ellas están sujetas a un régimen de control de eficacia y supervisión continua que obliga en el momento de su creación, a contar con un plan de actuación, que contendrá las líneas estratégicas en torno a las cuales se desenvolverá la actividad de la entidad, que se revisarán cada 3 años, y que se completará con planes anuales que desarrollarán el de creación para el ejercicio siguiente.

Se prevé que el control de eficacia será ejercido por el departamento al que estén adscritos, a través de las inspecciones de servicios, y tendrá por objeto evaluar el cumplimiento de los objetivos propios de la actividad específica de la entidad y la adecuada utilización de los recursos. Este control es compatible con el control que de acuerdo con la Ley 47/2003 se ejerza por la IGAE.

Además, todas las entidades integrantes del sector público institucional estatal están sujetas desde su creación hasta su extinción a la supervisión continua del MHFP, a través de la IGAE, que vigilará, al menos:

  • La subsistencia de las circunstancias que justificaron su creación.
  • Su sostenibilidad financiera.
  • La concurrencia de la causa de disolución relativa al incumplimiento de los fines que justificaron su creación o que su subsistencia no resulte el medio más idóneo para lograrlos.

Los resultados de la evaluación efectuada tanto por el Ministerio de adscripción como por el MHFP se plasmarán en un informe sujeto a procedimiento contradictorio que podrá contener recomendaciones de mejora o propuestas de transformación o supresión del organismo o entidad.

La transformación no alterará las condiciones financieras de las obligaciones asumidas ni podrá ser entendida como causa de resolución de las relaciones jurídicas. La transformación no supone la extinción de la entidad, pues se admite que pueda llevarse a cabo mediante norma reglamentaria que conllevará:

  • La adaptación de la organización de los medios personales, materiales y económicos que resulte necesaria por el cambio de naturaleza jurídica.
  • La posibilidad de integrar al personal en la entidad transformada o en la AGE.

En todo caso, el personal seguirá teniendo los mismos derechos y obligaciones, y de la transformación no podrá derivarse incremento alguno de la masa salarial preexistente.

3.1.Régimen general de los organismos públicos estatales

La LRJSP define los organismos públicos estatales como aquellos dependientes o vinculados a la AGE, bien directamente o bien a través de otro organismo público, y creados para la realización de actividades administrativas, sean de fomento, prestación o de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación; actividades de contenido económico reservadas a las AAPP; así como la supervisión o regulación de sectores económicos, y cuyas características justifiquen su organización en régimen de descentralización funcional o de independencia (art. 88).

A seguidas establece un régimen común para sus dos variedades, organismos autónomos y entidades públicas empresariales. Se les reconoce personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y tesorería propios, así como autonomía de gestión, en los términos previstos en la Ley. En su esfera de competencia, les corresponde las potestades administrativas para el cumplimiento de sus fines, salvo la potestad expropiatoria, reservada a las AAPP territoriales. Los actos y resoluciones que dicten son susceptibles de los recursos administrativos previstos en la LRJSP.

La creación de organismos públicos estatales se efectuará por Ley que determinará el tipo de organismo público y sus fines, así como el departamento de dependencia, recursos económicos, régimen de personal, de contratación, etc.

El anteproyecto de ley que se eleve al Consejo de Ministros deberá acompañarse de una propuesta de estatutos y de un plan inicial de actuación que, además, justifique su creación. El plan se publicará en la página web y se actualizará anualmente.

Los estatutos regularán, al menos, los siguientes extremos: funciones, competencias y potestades, estructura organizativa, patrimonio, recursos económicos, régimen relativo a RRHH, presupuesto y contratación, y en su caso, facultad de participación en sociedades mercantiles cuando sea imprescindible para la consecución de sus fines.

La LRJSP regula la fusión, por simple norma reglamentaria, de organismos públicos estatales de la misma naturaleza jurídica mediante su extinción e integración en un nuevo organismo público ya existente. A la norma de fusión se acompañará un plan de redimensionamiento para la adecuación de las estructuras organizativas, inmobiliarias, de personal y de recursos resultantes de la nueva situación y en el que debe quedar acreditado el ahorro que generará la fusión (art. 94).

La LRJSP impone a los organismos públicos estatales la gestión compartida de servicios comunes, salvo que se justifique lo contrario. Al menos se consideran servicios comunes la gestión de bienes inmuebles, los sistemas de información y comunicación, la asistencia jurídica, contabilidad y gestión, y publicaciones.

La disolución de un determinado organismo será a voluntad del Gobierno "cuando así lo acuerde el Consejo de Ministros siguiendo el procedimiento determinado al efecto en el acto jurídico que acuerde la disolución" (art. 96).

3.2.Los Organismos autónomos estatales

La LRJSP define los Organismos autónomos (OA) como "entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia, tesorería y patrimonio propios y autonomía en su gestión, que desarrollan actividades propias de la Administración Pública, tanto de fomento, prestacionales, de gestión de servicios públicos o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación, en calidad de organizaciones instrumentales diferenciadas y dependientes de esta" (art. 98).

Los OA se regirán por la LRJSP, su ley de creación, sus estatutos, la LPAC, el RD Legislativo 3/2011, la Ley 33/2003, y el resto del Derecho administrativo que les sea aplicable. En su defecto se aplicará el Derecho común.

En cuanto a su personal, puede ser funcionario o contratado laboral, aplicándose la legislación correspondiente. El OA está obligado a aplicar las instrucciones sobre RRHH dictadas por el MHFP y a comunicarle cuantos acuerdos y resoluciones adopte en materia de personal.

Los OA disponen de un patrimonio propio, distinto del de la Administración Pública, integrado por el conjunto de bienes y derechos de los que sean titulares, así como del Patrimonio de las AAPP que se les adscriban, para el cumplimiento de sus fines.

3.3.Las Entidades públicas empresariales de ámbito estatal

La LRJSP define las entidades públicas empresariales (EPE) como "entidades públicas, con personalidad jurídica propia, patrimonio propio y autonomía en su gestión, que se financian mayoritariamente con ingresos de mercado y que junto con el ejercicio de potestades administrativas desarrollan actividades prestacionales, de gestión de servicios o de producción de bienes de interés público, susceptibles de contraprestación" (art. 103).

Las EPE dependen de la AGE o de un OA vinculado o dependiente de esta, al que le corresponde la dirección estratégica, la evaluación de los resultados de su actividad y el control de eficacia (art. 104).

La característica que diferencia las EPE de los OA es que se rigen en su actividad, esto es, en sus relaciones empresariales con terceros, por el Derecho privado. En cuanto al Derecho público, se rigen por la LRJSP, su ley de creación, sus estatutos, la LPAC, el RD Legislativo 3/2011, la Ley 33/2003, y el resto del Derecho administrativo que les sea aplicable. En defecto de norma administrativa se aplicará el Derecho común.

El personal laboral puede coexistir con personal funcionario pues la Ley de creación puede determinar las condiciones conforme a las cuales, los funcionarios de la AGE, podrán cubrir destinos en la referida entidad.

La Ley somete la determinación y modificación de las condiciones retributivas, tanto del personal directivo como del resto del personal, al informe conjunto, previo y favorable del MHFP, que además efectuará controles sobre la evolución de la gestión de RRHH.

Las EPE tendrán, para el cumplimiento de sus fines, un patrimonio propio, distinto del de la Administración Pública, integrado por el conjunto de bienes y derechos de los que sean titulares. Además podrán financiarse con los ingresos que se deriven de sus operaciones, obtenidos como contraprestación de sus actividades comerciales, y con los recursos que provengan de:

  • Los bienes y valores que constituyen su patrimonio.
  • Los productos y rentas de dicho patrimonio y cualquier otro recurso que pudiera serle atribuido.

Además, cuando así lo prevea su ley de creación, la EPE podrá financiarse con los siguientes recursos económicos:

  • Las consignaciones específicas que tuvieran asignadas en los Presupuestos Generales del Estado.
  • Las transferencias corrientes o de capital que procedan de las AAPP.

Hay casi un centenar de EPE actualmente en España.

3.4.Las autoridades administrativas independientes de ámbito estatal

La LRJSP define las autoridades administrativas independientes (AAI) como "autoridades que, vinculadas a la AGE y con personalidad jurídica propia, tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter externo sobre un determinado sector o actividad económica, y que por requerir su desempeño de independencia funcional se les atribuye una especial autonomía respecto de la AGE" (art. 109).

La Ley precisa que actuarán, en el desarrollo de su actividad y para el cumplimiento de sus fines, con independencia de cualquier interés empresarial o comercial.

Las AAI se regirán por su ley de creación, sus estatutos, y la legislación especial de los sectores económicos sometidos a su supervisión y, supletoriamente, por la LRJSP, la LPAC, la Ley 47/2003, el RD Legislativo 3/2011, la Ley 33/2003, y el resto del Derecho administrativo que les sea aplicable. En defecto de norma administrativa se aplicará el Derecho común.

Las AAI estarán sujetas al principio de sostenibilidad financiera de acuerdo con la LO 2/2012.

3.5.Las sociedades mercantiles estatales

La LRJSP define las sociedades mercantiles estatales (SME) como aquellas sobre las que se ejerce control estatal (art. 111):

  • Bien porque la participación directa, en su capital social de la AGE o alguna de las entidades que integran el sector público institucional estatal, incluidas las sociedades mercantiles estatales, sea superior al 50%.
  • Bien porque la sociedad mercantil se encuentre en el supuesto previsto en el art. 4 de la Ley del Mercado de Valores respecto de la AGE o de sus organismos públicos vinculados o dependientes.

Las SM se regirán por la LRJSP, la Ley 33/2003 y por el OJ privado, salvo en las materias en que les sea aplicable la normativa presupuestaria, contable, de personal, de control económico-financiero y de contratación.

Para la creación de una SME o la adquisición de este carácter, se exige acuerdo del Consejo de Ministros que deberá acompañarse de una propuesta de estatutos, de un plan de actuación que justifique su creación, de un análisis que justifique la forma jurídica, los objetivos anuales y los indicadores para medirlos.

El personal de las SME, incluido el directivo, se regirá por el Derecho laboral, así como por las normas que les sean de aplicación en función de su adscripción al sector público estatal.

La responsabilidad de los administradores, funcionarios públicos miembros del Consejo de Administración, será directamente asumida por la AGE que lo designó, sin perjuicio de la acción de regreso sobre el funcionario por los daños y perjuicios causados, cuando hubiera dolo, culpa o negligencia grave (art. 115).

El régimen de tutela funcional se encomienda al Ministerio cuyas competencias guarden relación con el objeto social de la sociedad, y en ausencia de atribución, corresponderá al MHFP. La tutela consiste en un control de eficacia y en la posibilidad de dar instrucciones a la sociedad respecto a las líneas de actuación estratégica y establecimiento de prioridades.

En cuanto al control económico, las SME formularán y rendirán sus cuentas de acuerdo con los principios y normas de contabilidad del CCom y del Plan General de Contabilidad y disposiciones que lo desarrollan. La gestión económico-financiera estará sometida al control de la IGAE.

La liquidación de las SME recaerá en un órgano de la AGE o en una entidad integrante del sector público institucional estatal. La responsabilidad del empleado público miembro del órgano liquidador será directamente asumida por la AGE, no obstante podrá exigir de oficio al empleado público la responsabilidad que corresponda cuando concurra dolo, culpa o negligencia grave (art. 114).

3.6.Fundaciones del sector público estatal

La LRJSP define las fundaciones públicas estatales (FPE) en función de dos criterios: desde la mayoría del capital o del mayor poder institucional, es decir, ostentar la mayoría del número de patronos representantes del sector público institucional estatal, circunstancia que siempre debe estar presente.

La creación de las FPE o la adquisición de este carácter, se realizará por ley que establecerá los fines de la FPE y, en su caso, los recursos económicos con los que se le dota.

Se imponen dos condiciones a sus actividades. En primer lugar, que estén orientadas al cumplimiento de fines de interés general y, en segundo, que estén relacionadas con el ámbito competencial de las entidades del sector público fundadoras, pudiendo, incluso, asumir las competencias propias de estas pero sin ejercer potestades públicas. Sin embargo, es indiferente que estas actividades se desarrollen de forma gratuita o mediante contraprestación.

El art. 128 prevé la posibilidad de que en el patrimonio de las FPE pueda existir aportación del sector privado de forma no mayoritaria.

El régimen jurídico de las FPE consiste en la LRSP, la LF, la legislación autonómica que resulte aplicable, y el OJ privado, salvo en las materias en que les sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control económico-financiero, y de contratación del sector público.

La contratación en las FPE se ajustará a lo dispuesto en la legislación sobre contratación del sector público y su personal, incluido el directivo, por el Derecho laboral, así como por las normas que le sean de aplicación por su adscripción al sector público.

Las FPE disponen de un patronato que, a modo de consejo de administración, está por encima del personal directivo y gobierna la FPE. En todo caso, el Estado asume la responsabilidad que pudiera imputarse al patrono cuando es empleado público, en la misma forma que los administradores de la SME.

Las FPE están vigiladas por el Protectorado de fundaciones, organización administrativa de registro, control, y vigilancia de sus actos.

En cuanto a su fusión, disolución, liquidación y extinción se rigen por lo previsto para las sociedades estatales en la LRJSP arts. 94, 96 y 97.