Evolución de los entes institucionales estatales

Como precedentes dentro de la Administración institucional podríamos citar las fundaciones reales que se dan, sobre todo, en el terreno asistencial durante la Monarquía absoluta. También las fábricas reales aparecen en el siglo XVIII como una manifestación de la política de fomento de la industria por la Administración Real.

En el siglo XIX se generalizó la figura del establecimiento público de origen francés, cuya aplicación más frecuente se dio en el campo de la gestión de servicios públicos asistenciales, como los de carácter benéfico, sanitario y docente. La singularidad de esta forma organizativa era conciliar la subordinación jerárquica a la autoridad ministerial con una relativa independencia en la gestión del servicio. De este se responsabiliza a los propios funcionarios técnicos, quienes normalmente forman un órgano colegiado en cuyo seno se propone a la superioridad a quienes han de ser los responsables del establecimiento. Además, el establecimiento público permite integrar la iniciativa social y participación ciudadana, siempre minoritaria, en el gobierno y control del centro, técnica especialmente visible en los establecimientos benéficos y en sus órganos supervisores. Al establecimiento público se le dota de personalidad jurídica independiente del Estado, con el fin de atraer a su patrimonio ciertas liberalidades que lo particulares no harían si el beneficiario fuese el conjunto del Estado y no la institución concreta que motiva su generosidad.

La importancia del establecimiento público en la legislación española se reflejó en la legislación civil en la que se conceptualizan y clasifican las diversas personas jurídicas. Así, en el Proyecto de Código Civil de García Goyena de 1851, y al lado de las Corporaciones (municipios y provincias) y asociaciones reconocidas por la Ley, se citan los establecimientos públicos.

Como tercer supuesto de Administración especializada, ya superado, puede considerarse el fenómeno burocrático de las cajas especiales. Estas eran órganos administrativos ordinarios insertados en la jerarquía, pero privilegiados con excepciones de dudosa legalidad a los principios y reglas presupuestarias de unidad de caja y de especialidad. El objetivo era administrar las tasas recaudadas por la prestación de servicios con destino a compensar las insuficientes dotaciones presupuestarias del personal o material. Este sistema provocó disfunciones en el funcionamiento de los servicios, atentos, en ocasiones, a alzaprimar, frente a otras, aquellas actuaciones generadoras de ingresos, y originó graves desigualdades retributivas entre los funcionarios.

Hasta la aprobación de la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958, no existía una regulación general de los entes institucionales, rigiéndose los establecimientos públicos por las respectivas normas de creación. Esta Ley abandonó el término de establecimiento público y asignó al conjunto de entes públicos especializados la denominación de Entidades Estatales Autónomas. A su vez, clasificó estas en Servicios administrativos sin personalidad jurídica, Organismos autónomos y Empresas nacionales.

Más cercanamente, la regulación jurídica de los diferentes tipos de entes y organismos públicos dependientes del Estado la estableció la LOFAGE-1997, que diferencia tres tipos de entidades: Organismos Autónomos, Entidades Públicas Empresariales y Agencias Estatales.

Con posterioridad llegó la Ley de Fundaciones Públicas de 2002 y la Ley de Agencias Estatales para la Mejora de los Servicios Públicos de 2006. El objetivo de esta última fue establecer mecanismos de responsabilidad en la dirección y gestión de los nuevos organismo públicos, vinculando el sistema retributivo al logro de sus objetivos y reconociendo un mayor margen de discrecionalidad en la gestión presupuestaria. Pero el desarrollo posterior fue muy limitado y en consecuencia, la Disposición Derogatoria de la LRJSP deroga la Ley de Agencias Estatales para la Mejora de los Servicios Públicos.