Autonomía y competencia de los municipios

El grado de autonomía de las entidades locales depende de dos variables: las competencias que tienen garantizadas como propias frente al Estado u otras corporaciones territoriales superiores y la mayor o menor independencia en su ejercicio.

Conviene comenzar advirtiendo que la autonomía de los entes locales no puede ser total, confundirse con la independencia o la soberanía, ya que en cada territorio o población también tienen competencias y responsabilidades el Estado y otros entes territoriales superiores.

1.1.Los antecedentes

Históricamente no puede hablarse en España, que sigue el modelo francés, de una verdadera autonomía de los Municipios y Provincias, tanto por la falta de un núcleo de competencias exclusivas y privativas, como por el excesivo grado de control y tutela del Estado.

En España, el municipio del Antiguo Régimen ocupaba sus energías en la administración de los bienes propios y los bienes del común, amén de asegurar los abastecimientos, sin olvidar que el Alcalde era autoridad real que ejercía funciones judiciales e incluso penales, de primera instancia. La Constitución de Cádiz abordó la cuestión de las competencias locales en los términos más ambiciosos y puso a cargo de los Ayuntamientos la policía de salubridad y seguridad de las personas y bienes de los vecinos, la conservación del orden público, la administración e inversión de los caudales de propios y arbitrios, el repartimiento y recaudación de las contribuciones, el cuidado de escuelas, de hospitales, hospicios, casas de expósitos y de beneficencia, la construcción y reparación de caminos, calzadas, puentes y cárceles y de todas las obras públicas, promoción de la agricultura, comercio e industria, y cuanto les fuera útil y beneficioso (art. 321). Pero fuera de la Constitución gaditana y del demagógico Proyecto de Constitución de la República Federal Española 1873, que atribuyó al municipio su parte de soberanía, incluida “La Administración de justicia civil y criminal que les compete”, las restantes Constituciones españolas pasaron de la cuestión.

1.2.La autonomía local tras la Constitución de 1978

Tampoco la Constitución de 1978 estableció una tabla de competencias locales. Por el contrario, todas las competencias públicas las repartió entre el Estado y las CCAA (arts. 148 y 149), limitándose a establecer que los municipios y demás entes territoriales, gozan de autonomía para la gestión de sus intereses respectivos (art. 137), remitiendo al legislador ordinario la determinación de la competencia de las entidades locales, sin llegar a definir constitucionalmente ningún ámbito material de actividad propiamente local.

En definitiva, las competencias locales se continúan definiendo en el Derecho español desde la legislación estatal o autonómica, cuya idea matriz, en la LBRL-1985, es la asegurar una cuota de participación competencial en las competencias atribuidas a órganos superiores. Como afirma su EM: "[...] salvo algunas excepciones, son raras las materias que en su integridad pueden atribuirse al exclusivo interés de las Corporaciones locales; también son raras aquellas en las que no existe interés predominantemente local en juego, de ahí que la cuestión de los ámbitos competenciales deba tener en cuenta una composición equilibrada de los siguientes factores:

  • La necesidad de la garantía suficiente de la autonomía local.
  • Armonización de esa garantía general con la distribución territorial de la disposición legislativa sobre las distintas materias o sectores orgánicos de la acción pública.
  • La imposibilidad material de las competencias locales en todos y cada uno de los sectores de intervención de la Administración local, desde la legislación de régimen local".

En definitiva, faltando una enumeración de competencias municipales en la Constitución habrá que estar a su delimitación en la legislación local; una delimitación que nunca será cabal y suficiente, como dice el TC, y que deberá completarse con las competencias que las leyes sectoriales reserven a los municipios, y en su caso a las Provincias, al regular específicos ámbitos de intervención administrativa cuando en ellos se reconozcan intereses locales.

1.3.Las competencias propias

El art. 25 LBRL establece que "El municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal en los términos previstos en este artículo".

Con carácter general la LBRL, clasifica las competencias de las entidades locales en dos categorías: las propias y las atribuidas por delegación.

Dentro de las competencias propias figuran las competencias de coparticipación en materias sobre las que también ostentan competencias las administraciones superiores y que el municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las CCAA. Estas competencias quedan circunscritas a las siguientes materias (art. 25):

  1. Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística.
  2. Media ambiente urbano.
  3. Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.
  4. Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad.
  5. Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social.
  6. Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios.
  7. Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte colectivo urbano.
  8. Información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local.
  9. Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante.
  10. Protección de la salubridad pública.
  11. Cementerios y actividades funerarias
  12. Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre.
  13. Promoción de la cultura y equipamientos culturales.
  14. Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las Administraciones educativas en la obtención de los solares necesarios para la construcción de nuevos centros locales.
  15. Promoción en su término municipal de la participación de los ciudadanos en el uso eficiente de las tecnologías de la información.

La atribución al municipio de dichas competencias de coparticipación se sujeta a reglas estatales. En primer lugar, la norma deberá evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales e ir acompañada de una memoria económica que refleje el impacto sobre los recursos financieros de las AAPP afectadas y el cumplimiento de los principios de estabilidad, sostenibilidad financiera y eficiencia del servicio o la actividad; asimismo garantizará que no se produce una atribución simultánea de la misma competencia a otra Administración y prever la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las entidades locales sin que ello pueda conllevar, en ningún caso, un mayor gasto de las AAPP; y en fin, los proyectos de leyes estatales se acompañarán de un informe del MHFP en el que se acrediten los criterios señalados.

Dentro de las materias enunciadas, cuya concreción se hará por Ley del Estado o de las CCAA, se identifican una serie de funciones, que, además de propias tienen el carácter de competencias obligatorias o mínimas, a prestar en todo caso por los municipios por sí o asociados con otros, y que son las siguientes (art. 26):

  • En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a núcleos de población y pavimentación de las vías públicas.
  • En municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque público, biblioteca pública, y tratamiento de residuos.
  • En los municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: protección civil, evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas públicas.
  • En los municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: transporte colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano.

En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será la Diputación provincial o entidad equivalente la que coordinará la prestación de los siguientes servicios:

  • Recogida y tratamiento de residuos.
  • Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.
  • Limpieza viaria.
  • Acceso a los núcleos de población.
  • Pavimentación de vías urbanas.
  • Alumbrado público.

1.4.Las competencias delegadas

La regulación de las competencias atribuidas al municipio por delegación del Estado y de las CCAA, está muy condicionada por la Ley 27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad del Régimen Local (LRSRL). Será necesario acreditar que se mejora la eficacia de la gestión pública, se contribuye a eliminar duplicidades administrativas y resulta acorde con la LRSRL sin que, en ningún caso, pueda conllevar un mayor gasto de las Administraciones afectadas.

La delegación deberá determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de esta, que no podrá ser inferior a 5 años, así como el control de eficiencia que se reserve la Administración delegante y los medios personales, materiales y económicos, que esta asigne sin que pueda suponer un mayor gasto de las AAPP (art. 27).

En todo caso, la Administración delegante que podrá ser tanto el Estado como la CCAA, solicitará la asistencia de las Diputaciones provinciales o entidades equivalentes para la coordinación y seguimiento de las delegaciones y podrá verificarse sobre las siguientes competencias:

  1. Vigilancia y control de la contaminación ambiental.
  2. Protección del medio natural.
  3. Prestación de los servicios sociales, promoción de la igualdad de oportunidades y la prevención de la violencia contra la mujer.
  4. Conservación o mantenimiento de centros sanitarios asistenciales de titularidad de la CA.
  5. Creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de educación de titularidad pública de primer ciclo de educación infantil.
  6. Realización de actividades complementarias en los centros docentes.
  7. Gestión de instalaciones culturales de titularidad de la CA o del Estado, con estricta sujeción al alcance y condiciones que derivan del art. 149.1.28 CE.
  8. Gestión de las instalaciones deportivas de titularidad de la CA o del Estado, incluyendo las situadas en los centros docentes cuando se usen fuera del horario lectivo.
  9. Inspección y sanción de establecimientos y actividades comerciales.
  10. Promoción y gestión turística.
  11. Comunicación, autorización, inspección y sanción de los espectáculos públicos.
  12. Liquidación y recaudación de tributos propios de la CA o del Estado.
  13. Inscripción de asociaciones, empresas o entidades en los registros administrativos de la CA o de la AGE.
  14. Gestión de oficinas unificadas de información y tramitación administrativa.
  15. Cooperación con la Administración educativa a través de los centros asociados de la Universidad Nacional de Educación a Distancia.

La Administración delegante podrá, para dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados, dictar instrucciones técnicas de carácter general y recabar, en cualquier momento, información sobre la gestión municipal, así como enviar comisionados y formular los requerimientos pertinentes para la subsanación de las deficiencias observadas. En caso de incumplimiento de las directrices, denegación de las informaciones solicitadas, o inobservancia de los requerimientos formulados, la Administración delegante podrá revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia delegada en sustitución del Municipio. Los actos del Municipio podrán ser recurridos ante los órganos competentes de la Administración delegante.

La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el Municipio interesado y habrá de ir acompañada en todo caso de la correspondiente financiación, para lo cual será necesaria la existencia de dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos de la Administración delegante para cada ejercicio económico, siendo nula sin dicha dotación. El incumplimiento de las obligaciones financieras por parte de la Administración autonómica delegante facultará a la Entidad Local delegada para compensarlas automáticamente con otras obligaciones financieras que ésta tenga con aquélla.