El control a las Comunidades Autónomas

7.1.Clases

El sistema de control está regulado en los arts. 153, 155 y 161.2 CE. Supuestos de control:

  1. Por el TC: el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley y de las disposiciones y resoluciones adoptadas por sus órganos de gobierno.
  2. Por el Gobierno: previo dictamen del Consejo de Estado, el control del ejercicio de funciones delegadas.
  3. Por la JCA: el de las normas reglamentarias y resoluciones de la Administración autonómica.
  4. Por el TCu: el control económico y presupuestario.
  5. Por el Gobierno y el Senado: conjuntamente en los casos más graves de riesgo o incumplimiento para el interés general.

Al margen de estos controles, las CCAA, como el resto de las AAPP, están también sujetas al control del Defensor del Pueblo, así como a controles interiores a cargo de órganos de las propias CCAA, según previsiones estatutarias o normas de organización.

El TC en su Sentencia 20/05/1983 afirmaba que la Alta Inspección del Estado no es un control genérico e indeterminado que implique dependencia jerárquica de las CCAA respecto de la AGE, sino que constituye sólo una potestad de vigilancia, de verificación o fiscalización que puede llevar a instar la actuación de los controles constitucionalmente establecidos, pero no convirtiendo a la Alta Inspección en un mecanismo de control.

7.2.El control del TC

Control que cubre tanto las leyes autonómicas como las disposiciones de inferior rango y las resoluciones concretas; como ésta últimas también pueden impugnarse ante la JCA, estamos ante una duplicidad difícilmente justificable.

Pueden impugnarse fundamentándose sólo ante la violación de la normativa constitucional, no sobre cualquier norma legal. Estas impugnaciones se rigen por las normas de los conflictos constitucionales de competencia, produciendo efecto suspensivo la interposición del recurso (art. 161.2 CE y art. 76 y 77 LO del TC). Algunos ven en esta técnica un control gubernativo encubierto por sus efectos dilatorios.

7.3.El control del TCu

El art. 136 CE enumera sus competencias, le atribuye jurisdicción sobre el Estado y el sector público estatal; por otra parte, el art 153 se refiere al control económico y presupuestario que debe ejercer sobre las CCAA. Esto provoca confusión, que aumenta por el hecho que las CCAA han creado instituciones parecidas en base a sus Estatutos (Sindicatura de Cuentas: Cataluña y Valencia; Cámara de Comptos: Navarra, etc.); otros instituciones parecidas podrían crearse por leyes de las CCAA que no lo han previsto en sus Estatutos y en base a sus competencias organizativas.

Estas instituciones autonómicas de control no suponen una exclusión de la función del TCu del Reino, sino que actúa en paralelo, ésta es al solución que se desprende del art. 1.2 LOTCu, del art. 14 LOAPA (que prevé la creación de secciones territoriales), pero no hay subordinación jerárquica de los tribunales autonómicos; unos y otros darán cuenta separada de sus actuaciones, bien a las respectivas Asambleas Autonómicas, bien a las CCGG. Informes que pueden no ser coincidentes, incluso contradictorios.

El TCu tiene jurisdicción exclusiva para declarar la responsabilidad contable de los que manejan fondos públicos.

7.4.El Defensor del Pueblo

De acuerdo con el art 54 CE, se configura como un “comisionado de las CCGG para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I”, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración (como no lo explicita, se entenderá que la AGE y la de las CCAA) dando cuenta a las CCGG.

En el art. 12 de la LO del Defensor del Pueblo se contempla: “el Defensor del Pueblo podrá, en todo caso, de oficio o a instancia de parte, supervisar por sí mismo la actividad de las CCAA en el ámbito de competencias definido por la Ley”.

Las CCAA duplican innecesariamente esta institución estatal (Síndic de Greuges, Justicia Mayor, etc.), ocasionando problemas como los económicos, que también han de considerarse, y la posibilidad de que los resultados de las actuaciones de los autonómicos no coincidan con la estatal. Adelantándose a ello, el art 12.2 LO citada, establece que cuando el Defensor del Pueblo tenga que supervisar la actividad de las CCAA, “los órganos similares de éstas coordinarán sus funciones con las del Defensor del Pueblo y éste podrá solicitar su cooperación”. Lo que no resuelve el problema de la negativa a la cooperación, que tampoco resuelve la Ley 36/1985 que regulan las relaciones entre el Defensor del Pueblo y figuras similares en las distintas CCAA, que confían la colaboración y cooperación a los acuerdos que concierten.

7.5.El control del Gobierno-Senado

Está regulado en el art 155 CE para los supuestos en que una CCAA no cumpliere las obligaciones que le impusiere la Constitución y otras leyes, o actuare de forma que atentase al interés general de España. En este caso, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la CCAA (en caso de no ser atendido, con la aprobación de la mayoría del Senado), podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a la CCAA al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

Para su ejecución, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las CCAA. El texto hace referencia a “medidas necesarias”, no indicando si en éstas se pudiera contemplar la propia disolución de los órganos de la Comunidad infractora (sólo se llevaría a cabo en último lugar, y en extrema solución).

7.6.El Delegado del Gobierno y el deber de Información

El correcto control y coordinación por parte del Estado presuponen un conocimiento de la actividad de las CCAA. La Constitución no especifica este deber, aunque puede entenderse implícito en algunos preceptos, como la calificación de exclusiva de la competencia del Estado en materia estadística (sólo referida a los fines de éste).

Para suplir esta laguna, la Ley del Proceso Autonómico establece que el Gobierno y, en su caso, las CCGG, puedan recabar la información que precisen sobre las actividades que desarrollen en el ejercicio de sus competencias. El deber de información así enunciado ha sido declarado válido en STC sobre la LOAPA: “en la medida en que el deber de información establece un deber recíproco entre la AGE y la Administración de las CCAA, puede entenderse como una consecuencia del principio general de colaboración que debe presidir las relaciones entre el Estado y las CCAA”.

Lo que resulta más difícil es concretar las formas de desarrollo de ese deber y las medidas para asegurar su cumplimiento. Una de las utilizadas es la creación de la Alta Inspección Técnica, que el TC ha declarado válido cuando existe una autorización constitucional o estatutaria o resulta inherente a los cometidos reservados al Estado (como ha ocurrido en materias de enseñanza o sanidad).

La obtención de la información y el deber de suministrarla genera la necesidad de crear o especializar determinados órganos, así se ha creado una Comisión de Seguimiento de las CCAA en el Ministerio de Administración Territorial (ahora Ministerios para las AAPP), siendo el Delegado del Gobierno en las CCAA el máximo responsable de esta función.

La Ley 17/1983 sobre el desarrollo del art. 154 CE, precisa que el Delegado del Gobierno facilitará al Consejo del Gobierno de la CCAA y, a través de él, a su Asamblea Legislativa la información que precisen. Asimismo, los Organismos de la Administración de la CCAA facilitará al Delegado del Gobierno la información que este solicite, a través del Presidente de la CCAA.

7.7.Control de la estabilidad presupuestaria y sostenibilidad económica

El gran déficit de las AAPP, con un 11,2% del PIB en 2009, ha sido determinante para la aprobación de la LEPSF, consecuencia a su vez de la reforma, en 2011, del art. 135 CE, introduciendo una regla fiscal que limita el déficit público de carácter estructural en nuestro país y limita la deuda pública al valor de referencia del TFUE.

Los objetivos de la LEPSF son: garantizar la sostenibilidad financiera de todas las AAPP; fortalecer la confianza en la estabilidad de la economía española; y reforzar el compromiso de España con la UE en materia de estabilidad presupuestaria.

A estos efectos todas las AAPP deben presentar equilibrio o superávit, sin que puedan incurrir en déficit estructural, salvo en las situaciones excepcionales tasadas en la Ley, situaciones que deberán ser apreciadas por la mayoría absoluta del Congreso de los Diputados.

Se incorpora, además, la regla de gasto establecida en la normativa europea, en virtud de la cual el gasto de las AAPP no podrá aumentar por encima de la tasa de crecimiento de referencia del PIB. Esta regla se completa con el mandato de que cuando se obtengan mayores ingresos de los previstos, éstos no se destinen a financiar nuevos gastos, sino que los mayores ingresos se destinen a una menor apelación al endeudamiento.

Asimismo, se fija el límite de deuda de las AAPP, que no podrá superar el valor de referencia del 60% del PIB establecido en la normativa europea, y se establece la prioridad absoluta de pago de los intereses y el capital de la deuda pública frente a cualquier otro tipo de gasto.